试论民族区域自治制度的完善途径/雷力

作者:法律资料网 时间:2024-05-22 10:27:07   浏览:9054   来源:法律资料网
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            试论民族区域自治制度的完善途径
                   ——以有效实现自治权为研究视角


  摘要:民族区域自治制度是我国宪法规定的一项基本政治制度,对我国民族团结繁荣有很大促进作用。但在现行的法律体系中,民族自治地区的有效自治尤其是自治权的实现存在一定的问题,本文从民族区域自治制度出发,分析了自治权在现实运行中存在的问题,得出了以保障民族自治机关充分行使立法权、扩大民族自治地方经济自治权、完善民族法制体系为主要手段来科学实现民族区域自治的有效途径。

  关键词:民族区域自治制度;自治权

  我国是一个多民族的幅员辽阔的国家,各民族平等、团结与繁荣的问题一直以来都很受到关注。自从1947年5月第一个民族区域自治地方——内蒙古自治区成立以来,民族区域自治制度已经逐步得到《宪法》和《民族区域自治法》及相关法律的保障。它是国家的统一与民族地方自治的结合,也是国家民族政策与法律制度的共同体现。该制度对多民族国家尤其对民族自治地区意义重大,《民族区域自治法》亦被当地人们誉为“小宪法”。但是在现实的自治机关运作中,民族自治地区与一般行政地区并没有很大区别,《宪法》和《民族区域自治法》赋予自治地方的自治权没能得到充分得发挥。不禁引人深思。本文试图从宪法与行政学的角度来论述以上问题并探讨解决的途径。

  一、民族区域自治制度的概念

  我国的民族区域自治制度是在单一制国家结构下创造运行的,是一种相当特殊的民族自治制度,其特征是民族自治与区域自治的结合。也就是说它既不是单纯以民族为单位的民族自治,也不是自治区域内所有民族都自治的区域自治,而是实行区域自治的民族在本自治区内的自治。这种制度的优越性在于它不会使民族自治地方权力过大,同时给了自治地方聚居的少数民族一定的自治权,让他们体会到当家作主的地位,妥善得处理了民族关系问题。

  二、民族地方自治权的概念与性质

  自治权简而言之就是一种自治的权力。我们可以将自治权理解成:在一个社会团体内,由其成员自己制定相关章程行使权力主体的约束、支配权力客体的能力。而权力主体与权力客体都是在这个社会团体内部,也就是说它的本质就是社会团体内部权力主体通过制订相关章程自主管理的一种能力。

  由于我国采取的单一制国家结构形式,自治权在地方治理中便较难体现。而我国又实行的民族区域自治制度则给了自治权存在与发挥作用的可能性。

  按照《宪法》和《民族区域自治法》的规定,民族区域自治地方政府拥有比一般地方政府较为广泛的自治权。在我国民族区域自治制度下的自治权与一般的自治权有着很大的区别。自治权在我国的概念可表述成:民族自治地方的自治机关,在《宪法》和《民族区域自治法》以及其它法律授予和规定的权限内,结合当地政治、经济和文化的特点,自主地行使管理本地方、本民族内部事务的一种特定的民族权力和国家权力。[1]也就是说自治权的性质具有双重性,既有自主管理本民族内部事务的权力,又有管理本地方事务的权力,是民族自治权力与地方国家权力的叠加。

  三、民族地方自治权的体现

  按照民族区域自治法的规定,自治机关的自治权主要体现在以下方面:(1)制定自治条例和单行条例[2]。比如湖南省湘西土家族苗族自治州在成立以来就制定了《湖南省湘西土家族苗族自治州自治条例》、《湘西土家族苗族自治州凤凰历史文化名城保护条例》等许多自治条例与单行条例。(2)变通执行或者停止执行上级行政机关的行政法令[3]。(3)组织本地方维护社会治安的公安部队[4]。(4)经济文化事业自主管理[5]。(5)所辖区内自然资源与自然环境的自主管理[6]。如湘西州自土司王朝制度开始,因茶树的多种功效,土家族苗族人民一直偏爱于它,于是州内山坡遍植茶树,现今各经济林木的种植冲击了茶树的生存。湘西州永顺县下政府尊重当地人民的习惯,出台了关于保护茶树的相关规定。(6)自主管理财政[7]。(7)自主管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育等事业[8]。如湘西自治州经常举行土家社巴节和苗族九九节等大型节日庆祝活动,发展土家织绵、苗族鼓舞等民族艺术。制定了《湘西土家族苗族自治州里耶历史文化名镇保护条例》、《湘西土家族苗族自治州凤凰历史文化名镇保护条例》等相关单行条例。(8)自主使用发展语言文字[9]。(9)培养实行自治的少数民族人才和任用实行自治的少数民族干部的优先权[10]。如在中共湘西自治州委文件《关于湘西自治州2001——2005年培养选拔少数民族干部工作的意见》中明确规定了在各机关党政干部中实行自治的少数民族干部应占的比例和大办加强少数民族干部的培养工作。(10)自主制定管理流动人口的办法与计划生育相关政策[11]。如州政府出台了《湘西自治州人民政府关于进一步落实农村独生子女户和两女结扎户计划生育家庭优惠政策的意见》等政府文件进行相关管理。

  四、自治权行使现状及存在问题

  在实际政府与人大工作运行中,民族自治地区与其它行政地区区别不大,自治权表现并不充分。邓小平早就曾指出:“实现民族区域自治,不把经济搞好,那个自治就是空的。少数民族是想在区域自治里得到好处,一系列的经济问题不解决,就会出乱子。”[12]要实现民族自治,经济自治是很重要的方面,只有经济发展起来,实现其它方面得自治才有基础。自治权的行使主要表现在制定自治条例上和单行条例上,或者颁布实施尊重当地少数民族人民习惯的政府规章。但从自治地方制订的自治条例和单行条例中可看出,现在自治地方主要是以保护当地少数民族民风民俗或自然环境为主要内容,绝少涉及政治经济等实质方面与其它行政区域不同的内容,更不敢行使对上级法令命令的变通和停止执行的权力,而这点却是自治确实在实现得最好体现。《宪法》和《民族区域自治法》中都明确规定保护少数民族习惯,因而这不可能与上位法律法规存在冲突,也就不存在自治权最大限度发挥的机会。民族区域自治制度也就名存实亡。

  五、民族区域自治的实现即怎样拥有广泛现实的自治权

  (一)保障民族自治机关充分行使立法权

  综观整个立法要素,最关键的是“人”这一要素。但是实践中由于经济因素和地方固有的利益集团的阻挠,立法机关具有法律专业知识、能够参政议政的高素质人才很少,不能吸引人才或者即使引进人才,但由于不能融于新的环境而被排斥或同化。因此,建立人才引进和保障机制尤其显得迫在眉睫,并且加强对现有人员的培训,提高专业素质。

  在立法内容方面,也有很多尴尬之处:

  (1)民族法规大都为原则性规定,过于笼统、概括,可操作性差,以至于规定可自主变通执行而不能变通执行。因此,建议中央立法尽量对民族自治条款作详细的明确的规定。

  (2)立法数量多,但是质量差,民族特色不鲜明,大量重复立法,很多与上位法雷同,上位法规定的该细化的原则性规定被大量引入立法之中,这样必然造成立法资源的浪费。因此,必须选好立法项目,立法调研要深入实际,立足与现实,关注热点重点,不能搞书生立法。

  在立法过程中,公民不能够参与到立法上,一方面由于很多公民法律知识不够,另一方面没有建立这样的机制。因此,有必要进行普法宣传,提高公民的法律意识,而且引入立法听证,立法助理,立法公开公告等制度,是公民有机会参与立法活动,提出意见。

  在实施立法和执法过程中,缺乏监督机制。要加强立法监督,对立法内容进行审查,是否与上位法冲突。在执行过程中加强上级司法机关和人民群众的监督。

  (二)落实民族自治地方的经济自治权和财政自主管理十分重要

  在自治权力的众多体现中,经济自治权是实现其它权力的基础,无疑是很重要的一种。虽然根据《民族区域自治法》的规定,民族自治地方有经济自主权和自主管理财政的权力。但是,过去对民族自治地方的经济自治权注意不够。今后应扩大民族自治地方的经济自治权,才能适应社会主义市场经济的自主性要求。财政自治是民族自治地方经济自治的一项重要内容。1980年以来,中央对民族地区实行了新的财政体制,先是“划分收支,分级包干”,后又发展为“划分税利,核定收支,分级包干”。根据这个规定,收支全部留归自治地方,支大于收的差额,由国家统一核定一个基数,给予定额补助,每年递增10%。但这一政策在1987年的财政体制改革中消失[13]。在现行的分税税制财政体制中,中央财政对民族地区的照顾通过中央对地方税收返还和转移支付制度体现出来。如按分税制的规定,中央收入为关税、海关代征消费和增值税,中央直属企业所得税与中地共享税中消费税的75%等,而地方则收入不包括中央直属部门的营业税、地方各企业所得税、土地增值税与消费税的25%等。[14]这就把民族地区原有税源中的大部分纳入中央,减少了地方的财政收入,使地方财政对中央财政的依赖性更大,而又实行财权与事权相统一的政策,民族自治地区地方政府想有效实行自治便更加难办。实行分级分税制后,地方财政收入就主要依靠地方工企业的税收。但是民族自治地区多在偏僻落后的地区,很难掌握到高新技术和吸引大批优秀人才,工业与企业经营状况不理想,税源不稳。而民族自治地区地理气候条件复杂,其行政管理、文教卫生等各项事业的发展,又需要大量的财政支持。从而使地方的财政更加捉襟见肘,也无力支持地区民族企业的发展,形成恶性循环。而我国转移支付制度又存在很多不合理因素,如不能考虑各地区经济发展不平衡的实际情况,实行两税超基数返还规定,这对少数民族自治地区这些经济相对落后的地区便十分不利,反而容易进一步扩大与其它经济发达地区的差异;现行转移中多以专项转移支付为主,一般转移支付很少,这不便于地方自主统筹安排资金,而且自治地区的经济实力与人才条件相对落后,无力与其它地区争取到专项项目。因此,在当前民族自治地区经济发展关键时期,中央应给予其财政上的更大优惠。如中央应对民族自治地方在税目、开征范围和减免等方面应给予一定的自主权和优惠政策,调整分税制中上交中央财政的比例,多进行一般转移支付或者特意下拨适合民族自治地区实地情况的专项资金等,以增强民族自治地方财政的自给和经济自治能力,充分体现民族区域自治制度的优越性,实现民族自治。

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外国人免签证来琼旅游团服务和管理办法

海南省人民政府


海 南 省 政 府 令
第229号


《外国人免签证来琼旅游团服务和管理办法》已经2010年5月24日第五届海南省人民政府第49次常务会议审议通过,现予以公布,自2010年6月15日起施行。



省 长 罗保铭

二○一○年五月二十九日

外国人免签证来琼旅游团服务和管理办法

第一条 为了规范对外国人免签证来琼旅游团的服务和管理,维护国家安全,促进海南国际旅游岛建设,根据国家有关法律法规,结合海南实际,制定本办法。
  
第二条 经国务院批准的国家的公民,在规定的停留时间内,持普通护照免办签证在海南省行政区域内以组团方式旅游及其相关服务和管理,适用本办法。
  
第三条 外国人免签证来琼旅游团入境、出境的边防检查依照中华人民共和国有关法律、法规和公安部相关规定执行。
  
外国人免签证来琼旅游团由在海南设立的旅行社负责接待。
  
第四条 外国人免签证来琼旅游团在海南旅游期间,应当遵守中华人民共和国和海南省的法律、法规和规章,不得从事与游客身份不相符的活动,不得逾期滞留或者未经批准前往中国国内其他地区。
  
外国人免签证来琼旅游团成员需要延长在海南的停留期限或者前往中国国内其他地区的,应当依法办理签证。
  
第五条 省和市、县、自治县公安机关负责外国人免签证来琼旅游团在海南停留、旅行等事务的管理。
  
第六条 旅游行政主管部门负责从事招徕、组织、接待外国人免签证来琼旅游团的旅行社(以下简称旅行社)的行业管理,依法查处旅行社的违法行为。
  
旅游行政主管部门应当将旅行社名单、相关负责人等资料及时通报公安机关、边防检查机关。
  
第七条 外事、交通运输等行政主管部门应当按照各自职责,做好外国人免签证来琼旅游团相关服务和管理工作。
  
第八条 省公安机关负责建立海南省外国人管理信息系统。
  
旅游、外事、交通运输等行政主管部门以及边防检查等口岸联检单位应当与海南省外国人管理信息系统联网,通过信息系统对外国人免签证来琼旅游团实行联动服务和管理。
  
第九条 旅行社应当按照国家规定招徕、组织、接待外国人免签证来琼旅游团,并安排全程陪同提供导游服务。
  
旅行社应当向其招徕、组织、接待的外国人免签证来琼旅游团成员告知相关法律、法规、规章的规定。
  
第十条 外国人免签证来琼旅游团应当持旅游团名单表整团入出境,旅游团成员免填入出境登记卡。
  
外国人免签证来琼旅游团入境30分钟前,旅行社应当指派专人向拟入境口岸的边防检查机关提交旅游团名单表。入境时,旅行社应当指派专人带领旅游团成员集体入境。
  
外国人免签证来琼旅游团可以减人,不得增加或者调换人员。
  
第十一条 旅行社应当按照下列规定,通过海南省外国人管理信息系统或者公安机关、边防检查机关规定的其他方式报送信息:
  
(一)外国人免签证来琼旅游团入境前24小时,向边防检查机关报送旅游团名单表;向公安机关报送旅游团名单表和行程安排,行程安排有变动的,应当及时重新报送;
  
(二)外国人免签证来琼旅游团入境后2小时内,向公安机关报送实际入境信息;
  
(三)每日向公安机关报送外国人免签证来琼旅游团当日住宿信息;
  
(四)外国人免签证来琼旅游团整团或者个别成员分团出境后2小时内,向公安机关报送出境信息。
  
省公安机关应当向旅行社指配登录海南省外国人管理信息系统的用户名和密码。
  
第十二条 旅游饭店应当通过旅馆业治安管理信息系统,如实登记、实时报送外国人免签证来琼旅游团成员的入住信息。
  
外国人免签证来琼旅游团成员在旅游饭店以外的其他场所住宿的,本人或者留宿人应当在24小时内向当地公安派出所申报临时住宿登记。
  
第十三条 外国人免签证来琼旅游团成员需要延长在海南停留期限或者前往中国国内其他地区的,旅行社应当指派专人持旅游团名单表,陪同其到公安机关或者公安机关设立的签证服务点办理签证。公安机关签发相应签证后,在旅游团名单表上办理注销手续。
  
外国人免签证来琼旅游团成员需要提前离团出境的,应当由旅行社具函并指派专人持旅游团名单表,将其送到拟出境口岸的边防检查机关办理分团出境手续。
  
第十四条 机场、港务、铁路公安机关应当在所辖机场、港口、火车站设立与海南省外国人管理信息系统联网的护照查验点,负责外籍旅客护照或者其它证件的查验工作。发现外国人免签证来琼旅游团成员未办理签证前往中国国内其他地区的,应当制止并告知其补办签证。
  
机场、港口、火车站工作人员发现外国人免签证来琼旅游团成员未办理签证前往中国国内其他地区的,应当阻止并报告公安机关。
  
第十五条 外国人免签证来琼旅游团成员未经批准延长在海南的停留期或者前往中国国内其他地区的,由公安机关依法查处。
  
旅行社发现外国人免签证来琼旅游团成员逾期滞留或者未经批准前往中国国内其他地区的,应当在2小时内报告公安机关,并协助处理。
  
第十六条 旅行社和旅游饭店应当将其接待的外国人免签证来琼旅游团的相关资料建档留存2年以上。
  
第十七条 有下列情形之一的,由公安机关责令改正,予以警告,可以并处1000元以上1万元以下罚款:
  
(一)旅行社违反本办法第十一条规定,未按照要求报送信息的;
  
(二)旅游饭店违反本办法第十二条规定,未按照要求报送信息的。
  
第十八条 旅行社违反本办法第十五条第二款规定,未向公安机关报告的,由公安机关责令改正,处3000元以上3万元以下罚款;情节严重的,由旅游行政主管部门依据《旅行社条例》吊销业务经营许可证。
  
第十九条 旅行社、旅游饭店违反本办法第十六条规定,未按照规定保留相关资料的,由旅游行政主管部门责令改正,处1000元以上1万元以下罚款。
  
第二十条 旅行社未按照国家规定招徕、组织、接待外国人免签证来琼旅游团,导致外国人不能入境的,外国人滞留海南及退运出境所产生的费用由旅行社承担。法律、法规另有规定的,从其规定。
  
第二十一条 违反本办法规定,本办法未设定处罚,相关法律、法规、规章有处罚规定的,依照相关法律、法规、规章的规定给予处罚。
  
违反本办法规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  
第二十二条 本办法具体应用中的问题,由省公安机关会同相关部门负责解释。
  
第二十三条 本办法自2010年6月15日起施行。



中华人民共和国政府和澳大利亚政府关于相互增设总领事馆的换文

中国政府 澳大利亚政府


中华人民共和国政府和澳大利亚政府关于相互增设总领事馆的换文


(签订日期1985年4月12日 生效日期1985年4月16日)
              (一)我方去文

澳大利亚外交部长海登阁下:
  我谨代表中华人民共和国政府确认:中华人民共和国政府和澳大利亚政府本着进一步发展两国友好关系的共同愿望,经过友好协商,在按照中华人民共和国政府和澳大利亚政府之间一九七八年九月十八日于北京进行的换文建立的总领事馆之外,双方就相互增设总领事馆问题,达成协议如下:

 一、中华人民共和国政府同意澳大利亚政府在其现有驻上海总领事馆之外,在中国两个适当的城市增设总领事馆。澳大利亚政府同意中华人民共和国政府在其现有驻悉尼总领事馆之外,在墨尔本、佩思增设总领事馆。双方上述各总领事馆的领事区域,将另行商定。

 二、有关两国间领事关系的事宜,双方政府将根据一九六三年四月二十四日《维也纳领事关系公约》,在平等互利的基础上通过友好协商处理。
  上述内容如蒙阁下代表澳大利亚政府复照确认,本照会和阁下的复照即构成中华人民共和国政府和澳大利亚政府之间的一项协议,并自阁下复照之日起生效。
  顺致最崇高的敬意。

                         中华人民共和国外交部长
                             吴 学 谦
                             (签字)
                       一九八五年四月十二日于北京
              (二)对方来文

中华人民共和国外交部长吴学谦阁下:
  我谨提及阁下一九八五年四月十二日关于澳中互设总领事馆的来照,上述总领事馆是按照中华人民共和国政府和澳大利亚政府之间一九七八年九月十八日于北京进行的换文建立的总领事馆之外增设的,该照会英译文全文如下:
  (内容见我方去文)
  我谨代表澳大利亚政府确认,澳大利亚政府接受阁下照会的内容并同意阁下照会连同本复照即构成我们两国政府之间的一项协议,并自本复照签发之日起生效。
  顺致最崇高的敬意。

                         澳大利亚外交部长
                           比尔·海登
                           (签字)
                      一九八五年四月十六日于堪培拉