论我国涉外合同的法律适用原则及其发展趋势/王冠华

作者:法律资料网 时间:2024-07-24 07:04:14   浏览:9353   来源:法律资料网
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【摘要】本文从涉外合同的界定以及法律适用方法入手,阐析了我国涉外合同法律适用的三大原则,即意思自治原则、最密切联系原则、以及国际条约优先适用和国际惯例补缺适用原则。尽管《涉外民事关系法律适用法》在总则中强调当事人意思自治原则,最大限度地承认了私人对私法行为的自主性,但另一方面又在措辞上突出“依照法律规定”的限制性条件,并将没有法律依据的选法行为界定为无效,这实际上动摇了意思自治作为涉外合同法律适用的基本原则的地位,也与私法中“法无禁止即自由”原则相违背,有待于日后最高人民法院的司法解释以及后续的法律修正中得到解决和完善。
【关键词】涉外合同,法律适用原则,意思自治原则,发展趋势

关于涉外合同的法律适用原则之探讨,一直是我国国际私法领域学术研究的重点与关注点。2010年10月28日第11届全国人大常委会第17次会议通过的《涉外民事关系法律适用法》(以下简称《法律适用法》),在广泛吸收当代国际私法先进理论、成功借鉴当今世界各国立法经验并充分总结我国30年多来的立法和司法实践经验的基础上,分别就民事主体、婚姻家庭、继承、物权、债权和知识产权等涉外民事关系的法律适用作出了详细、具体的规定,构建起我国较为系统、全面的国际私法立法体系,堪称我国国际私法立法的里程碑。在“第六章 债权”中,该法对我国涉外合同的法律适用问题作出了明确规定,与我国当前正在实施中的《民法通则》、《合同法》、《海商法》、《民用航空法》等相关法律,以及最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见(试行)》(法发[1988]6号,以下简称《民通意见》)、最高人民法院《关于审理涉外民事或商事合同纠纷案件法律适用若干问题的规定》(已废止。法释[2007]14号,以下简称《法律适用规定》)、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国涉外民事关系法律适用法〉若干问题的解释(一)》(法释[2012]24号,以下简称《法律适用法解释一》)等指导我国涉外合同法律适用司法实践的司法解释的基本精神一脉相承,补充和完善了涉外合同法律适用的相关规定,并进行了细化,且较好地处理了涉外合同法律适用的确定性与灵活性。从前述立法和司法解释的内容来看,尽管各法在具体规定上存有差异,但其基本精神均体现了意思自治原则、最密切联系原则、以及国际条约优先适用和国际惯例补缺适用原则等我国涉外合同法律适用原则。下面予以具体阐析。

1 涉外合同的界定

涉外合同,顾名思义,是指具有涉外因素的合同。所谓合同,根据《合同法》第2条第1款规定,是指平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议;何谓“涉外因素”,以往的司法实践一般根据《民通意见》第178条的规定从民事法律关系构成的三要素(主体、法律事实和客体)角度予以考查。也就是说,只要其中一个要素涉外,即可以认定为“涉外民事关系”。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》(法发[1992]22号,以下简称《民诉意见》)对“涉外因素”的构成标准与《民通意见》保持了一致,其中第304条从程序法的角度对如何认定“涉外民事案件”作出了明确规定,亦即只要民事法律关系的其中一个要素涉外,即属“涉外民事案件”。作为我国第一部调整涉外民事关系法律适用问题的单行法,2011年4月1日起施行的《法律适用法》对如何界定“涉外因素”没有作出规定,但结合司法实践出现的新情况,在民事法律关系的主体要素方面,不再仅仅强调国籍这一连结点,进一步将经常居所地规定为涉外民事关系的重要连结点。依此,2012年12月28日发布、2013年1月7日起施行的《法律适用法解释一》第1条在《民通意见》、《民诉意见》的基础上对涉外民事关系进行了重新界定,在主体方面增加了当事人一方或双方的经常居所地在中华人民共和国领域外的规定,并于第(五)项设定了一个兜底式条款,以囊括司法实践中可能存在的其他应当被认定为涉外民事关系的情形。故根据《法律适用法解释一》第1条规定,具有下列情形之一的,我们可以认定为涉外合同:(1)合同当事人一方或双方是外国公民、外国法人或者其他组织、无国籍人;(2)合同当事人一方或双方的经常居所地在中华人民共和国领域外;(3)合同标的物在中华人民共和国领域外;(4) 合同的订立、履行、变更、转让或者合同权利义务的终止、违约行为发生在中华人民共和国领域外;(5)可以认定为涉外合同的其他情形。

2 涉外合同的法律适用方法

在讨论涉外合同的法律适用原则前,有必要事先对法律适用方法进行简单讨论。从世界各国已有的国际私法理论看,解决涉外合同的法律适用方法大体可以划分为统一论与分割论、主观论与客观论、不分合同种类统一采用一个冲突规则来指引准据法与区分合同不同种类分别选定准据法三组对立的方法。在国际私法实践中,上述方法不是相互孤立而是交错存在的,由于国际私法上合同关系的复杂性,从19世纪下半叶起,世界各国普遍运用综合方法解决涉外合同法律适用问题。在具体解决运用时,多数国家的立法和实践采用分割论,有机结合适用主观论和客观论,并区分合同不同种类分别选定准据法,即将合同划分为消费者合同、劳动合同、买卖合同、居间合同、行纪合同等不同类型分别规定法律适用原则,或者将某类合同涉及的不同方面如合同成立与效力、合同的违约责任、合同权利义务的终止、合同形式、合同当事人的缔约能力等分别规定法律适用原则。我国亦为如此。具体说来:

2.1 涉外合同分割与准据法选定

从涉外合同的分割看,基于社会公共利益和保护弱势当事人利益等方面的考虑,《法律适用法》在“第六章 债权”中,单列了第42条和第43条,对消费者合同、劳动合同的法律适用原则进行了分别规定。其中,第42条规定,“消费者合同,适用消费者经常居所地法律;消费者选择适用商品、服务提供地法律或者经营者在消费者经常居所地没有从事相关经营活动的,适用商品、服务提供地法律。”第43条规定,“劳动合同,适用劳动者工作地法律;难以确定劳动者工作地的,适用用人单位主营业地法律。劳务派遣,可以适用劳务派出地法律。”
从《法律适用法》的条文设置、规范安排来看,我们可知,在涉外合同的法律适用问题上,除消费者合同和劳动合同外,一般合同争议均应依《法律适用法》第41条规定确定法律适用原则,即首先适用意思自治原则,也就是双方协商一致选择的法律,但当事人没有选择或选择法律无效时,合同争议应适用最密切联系原则确定法律。这亦是本文要详细讨论的基础性问题。

2.2 涉外合同争议的外延

关于合同涉及的不同方面即合同争议涉及的外延问题,《法律适用法》没有具文规定。《法律适用规定》虽已为最高人民法院《关于废止1997年7月1日至2011年12月31日期间发布的部分司法解释和司法解释性质文件(第十批)的决定》(法释[2013]7号)废止,且废止理由为“与《法律适用法》相冲突”,但其中对于《法律适用法》未作规定之事宜的相关内容依然有十分重要的参考价值,反映出最高人民法院在法律适用方面的司法实践中带有倾向性的意见。依《法律适用规定》第2条规定,合同争议包括合同的订立、合同的效力、合同的履行、合同的变更和转让、合同的终止以及违约责任等争议。综合《合同法》、《民法通则》、《法律适用法》第12条及其《法律适用规定》等相关司法解释的相关条文规定,笔者认为,《法律适用法》第41条所涉及的合同争议应与《法律适用规定》第2条规定一致,也不包括合同形式问题和合同当事人缔约能力问题。
关于涉外合同当事人缔约能力的法律适用问题,《法律适用法》第12条第1款规定,“自然人的民事行为能力,适用经常居所地法律。”第2款进一步规定,“自然人从事民事活动,依照经常居所地法律为无民事行为能力,依照行为地法律为有民事行为能力的,适用行为地法律,但涉及婚姻家庭、继承的除外。”
关于涉外合同形式的法律适用问题,包括《法律适用法》在内的我国相关法律均未作明文规定。我国《合同法》第10条第1款规定,“当事人订立合同,有书面形式、口头形式和其他形式。”该款关于合同形式多样化的规定是符合当前国际社会的立法方向的。也正是基于此,国际社会普遍主张涉外合同形式问题适用或者选择适用合同履行地法或者合同签订地法。对于此问题,我国法律虽未作规定,但在司法实践中通常都认为应适用尽量认可形式有效原则,也以合同签订地法或合同履行地法为适用规则。如最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》(法释[2009]5号,以下简称《合同法解释二》)第2条就充分体现了对合同“尽量认可形式有效原则”,该条规定,当事人未以书面形式或者口头形式订立合同,但从双方从事的民事行为能够推定双方有订立合同意愿的,人民法院可以认定是以合同法第10条第1款中的“其他形式”订立的合同(但法律另有规定的除外)。

3 涉外合同的法律适用原则

从《法律适用法》第41条文义来看,关于涉外合同的法律适用原则问题,我国主张以意思自治原则为主,以最密切联系原则为补充。同时,《合同法》、《民法通则》、《海商法》、《民用航空法》等相关法律,《法律适用法》其他条文以及相关司法解释的相关规定对于意思自治原则,主张以强制性规则和公共秩序保留制度予以限制,在此基础上,通过“特别法优于一般法”之国内法的基本适用规则又确立了我国涉外合同的法律适用之第三项原则,即“国际条约优先适用和国际惯例补缺适用原则”。

3.1 意思自治原则

意思自治原则,系涉外合同的法律适用方法之主观论确定的法律适用原则,其核心内容为:合同关系的当事人既然可以按照其意志自由地订立合同,当然也有权力决定适用于他们之间合同的法律。这一原则最早见于16世纪法国学者杜摩兰《巴黎习惯法评述》,自18世纪始便为多数国家立法和实践接受,现已成为当代涉外合同法律适用的一个基本原则,也在其他涉外民事法律关系中发挥选法作用,并被有关的国际公约所采纳。
我国《法律适用法》赋予了当事人意思自治原则以突出地位,主要体现在两个方面:第一,它将当事人意思自治原则作为一条宣示性条款,规定在总则中(第3条),体现了该法的先进性和开放性。第二,意思自治原则适用的领域得到极大的扩张。除传统的合同领域(第41条)外,在委托代理(第16条)、信托(第17条)、仲裁协议(第18条)、夫妻财产关系(第24条)、协议离婚(第26条)、动产物权(第37条)、运输中的动产物权(第38条)、当事人在侵权行为发生后对一般侵权责任(第44条)和知识产权侵权责任准据法的选择(第50条)、不当得利和无因管理(第47条)、知识产权的转让和许可使用(第49条)等领域,均准许当事人协议选择准据法。
在我国涉外合同领域中,意思自治原则是其法律适用之首要原则。《法律适用法》第41条前段规定,“当事人可以协议选择合同适用的法律。”其他相关法律的相关条文规定也足以充分证明这一点:我国《民法通则》第145条第1款规定,“涉外合同的当事人可以选择处理合同争议所适用的法律,法律另有规定的除外”;《合同法》第126条第1款作了与《民法通则》第145条第1款完全相同的规定;此外,《海商法》第269条、《民用航空法》第188条也有类似的规定。在涉外合同的法律适用问题上,确立意思自治的首要原则,有利于当事人预见法律行为的后果和维护法律关系的稳定性,亦有利于争议的迅速解决。当然,这一原则的适用要遵守合法、诚实信用、善意等基本规则,同时要受到一些具体条件的限制,具体说来,主要表现在:

3.1.1 当事人选择法律的方式

对于合同准据法的选择方式,国际社会普遍肯定明示选法,而对于默示选择,存有不承认、有限承认和承认并允许法官在审理时推定当事人的意图三种态度。在重视法官自由裁量权的法律传统的国家中,对待默示选择问题多持有限承认或者承认之态度。
我国《法律适用规定》第3条规定,“当事人选择或者变更选择合同争议应适用的法律,应当以明示的方式进行。”第4条第2款进一步规定,“当事人未选择合同争议应适用的法律,但均援引同一国家或者地区的法律且未提出法律适用异议的,应当视为当事人已经就合同争议应适用的法律作出选择。”从上述条文内容看,我国司法实践在选择涉外合同适用法律的方式问题上,除明示外,也采取了承认默示选择的态度,只是法官在推定当事人默示选择意图时,需要根据以下三个条件作出判断:(1)当事人在规定时间内未达成选法合意;(2)当事人双方均援引同一国家或者地区的法律主张权利;(3)当事人双方均未对法律适用问题提出异议。由于《法律适用规定》因与《法律适用法》相冲突而为法释[2013]7号所废止,在合同准据法的选择方式上,《法律适用法》第3条规定,“当事人依照法律规定可以明示选择涉外民事关系适用的法律。”从文义解释,该条实际上否认了我国涉外合同法律适用的司法实践中肯定当事人默示选择法律效力的做法,即我国不承认默示选择,当事人要选择涉外合同适用的法律必须通过口头的或书面的明示方式进行。但是,由于第3条置于《法律适用法》第一章“一般规定”中,从立法精神看,显然其作用不在于实践中的直接运用,而为彰显法律的立法宗旨和原则,故当事人对于合同准据法的选择,除强调明示方式的原则性规定外,实践中采取的承认默示选择的做法应继续沿袭采用。这一论点也得到了最高人民法院的支持。《法律适用法》颁布之后出台的《法律适用法解释一》第8条第2款规定,“各方当事人援引相同国家的法律且未提出法律适用异议的,人民法院可以认定当事人已经就涉外民事关系适用的法律做出了选择。”
需要注意的是,对于当事人选择法律的方式,《法律适用法》第3条除强调原则上以明示方式进行选择的限制条件外,还强调另外一个基本限制条件,即要“依照法律规定”。这一限制条件主要包含有三个方面的内容:
(1)在法律不允许选择的领域内,当事人不能行使准据法的选择权。比如劳动合同,《法律适用法》第43条直接规定应适用劳动者工作地法律;难以确定劳动者工作地的,应适用用人单位主营业地法律。劳务派遣,可以适用劳务派出地法律。那么,就合同准据法的选择而言,争议发生后,关于劳动合同,当事人就不能对适用的法律作出选择,只能依照规定依次地适用法律;而对于劳动合同、消费者合同之外关于法律适用规则的合同其他领域依第41条规定则是允许当事人作出法律选择的。
(2)在法律没有涉及或者规定的领域内,由于缺乏法律依据,当事人不能行使准据法的选择权。这一内容体现在《法律适用法解释一》第6条规定上,即:我国法律没有明确规定当事人可以选择涉外民事关系适用的法律,当事人选择适用法律的,人民法院应认定该选择无效。
(3)在法律允许选择的领域内,不得规避我国法律法规的强制性规定。这一内容体现在《民通意见》第194条、《法律适用法解释一》第11条等规定上,即一方当事人故意制造涉外民事关系的连结点,规避我国法律、行政法规的强制性或者禁止性规定的,人民法院应认定为不发生适用外国法律的效力。

3.1.2 当事人选择法律的范围

关于当事人选择法律的范围,我国在涉外合同的法律适用问题的司法实践中,其基本态度是:通过冲突规范即法律适用法援引适用外国法时,只适用外国的实体法,排除反致和转致的适用,以增加准据法确定中的确定性和可预见性。如《民通意见》第178条第2款规定,人民法院在审理涉外民事关系的案件时,应当按照民法通则第八章的规定来确定应适用的实体法。《法律适用规定》第1条规定,涉外民事或商事合同应适用的法律,是指有关国家或地区的实体法,不包括冲突法和程序法。这与国际社会的主流认识是一致的。《法律适用法》第9条规定,“涉外民事关系适用的外国法律,不包括该国的法律适用法。”这是我国立法上对反致作的首次明确规定,与我国司法实践中的做法是相契合的。
在实体法选择的自由限度中,或者说当事人选择的实体法是否要与合同关系存在一定的空间联系,国际私法领域中存在有限论和无限论之争,前者注意到了预防当事人规避法律的情形,主张选择的实体法只限于与合同争议有实际联系的法律,后者则强调充分尊重当事人的意思自由,任其合意选法,以顺应频繁的自由贸易需求。
在我国涉外合同法律适用的司法实践中,自1987年最高人民法院《关于适用〈涉外经济合同法〉若干问题的解答》(已废止。法发[1987]27号,以下简称《问题解答》)始,对实体法选择的自由限度就未作任何限制。《法律适用规定》也是如此。《法律适用法解释一》仍继续坚持了这一意见,其中第7条明确规定,“一方当事人以双方协议选择的法律与系争的涉外民事关系没有实际联系为由主张选择无效的,人民法院不予支持。”

3.1.3 当事人选择法律的时间节点
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2003年水资源工作要点

水利部


关于印发《2003年水资源工作要点》的通知


各流域机构、各省、自治区、直辖市、计划单列市水利(水务)厅(局),新疆生产建设兵团水利局:

  现将《2003年水资源工作要点》印发给你单位,请结合工作实际贯彻落实。



中华人民共和国水利部办公厅

二〇〇三年三月十九日 


2003年水资源工作要点
 


  2003年是贯彻落实党的十六大精神的第一年,也是新一届政府启动全面建设小康社会工作的关键一年。水资源管理工作要全面贯彻2003年全国水利厅局长会议精神,围绕水利的中心工作,确保2003年工作任务顺利完成。
  一、指导思想
  坚持以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导,深入贯彻党的十六大精神, 认真学习胡锦涛总书记在2003年中央人口、资源、环境座谈会上的讲话,落实中央水利工作方针和部党组治水新思路,按照水利厅局长会议部署,加强流域和区域的水资源统一管理,建立权威、高效、协调的水资源管理体制,深化城乡水务一体化管理体制改革,建立健全水资源管理各项制度;加大水资源保护力度,提高用水效率和效益,建设节水型城市和节水型社会,以水资源的可持续利用支撑社会经济的可持续发展。
  二、主要工作
  (一) 加强水资源综合规划,做好规划的实施工作
  水资源规划是实现水资源合理配置,加强水资源统一管理的重要基础工作,也是新《水法》赋予各级水行政主管部门的一项硬任务。
  1、根据部里统一部署,全国已经启动了水资源调查评价与水资源开发利用现状评价工作。各级水资源管理部门要认识到位、工作到位,紧密结合今后水资源管理工作的需要,对技术问题把好关,切实做好水资源调查评价的组织协调工作。
  2、河北、山西、上海、辽宁、海委和太湖局作为试点单位,要积极探索第一阶段工作的方法,率先提出评价成果。
  3、要继续做好首都、黑河和塔河三个规划的实施工作,加大力度,强化管理,力争首都、塔河规划实施初见成效,黑河流域完成综合治理任务。
  (二) 加强流域和区域的水资源统一管理,建立健全水资源管理制度
  1、各级水资源管理部门要认真贯彻新《水法》赋予各级水行政主管部门的职责,加快水资源管理各项配套法规的建设。要围绕着总量控制制度,抓紧初始水权配置的研究。各流域机构和省级水行政主管部门应结合本流域、本行政区域的实际,选择条件比较成熟的流域或区域开展初始水权与江河水量分配试点研究,逐步建立总量控制与用水定额管理相结合的两套指标体系。
  2、严格取水许可审批。组织对取水许可工作的全面检查,对于越权发证、无证取水、违章取水、超计划取水等违法行为要依法坚决查处。要加强取水计量设施安装工作,逐步杜绝无计量取水现象,逐步建立对取水、用水、退水全过程的监督管理制度。
  3、加强水资源基础工作和信息发布工作,提高水资源管理水平。要加大投入,进一步提高水资源公报、简报和地下水通报编发的质量和时效性,及时、准确地向社会发布全国水资源状况及开发利用情况。认真做好供用水统计及水资源管理年报工作。
  4、继续做好"三河"调水工作。根据预测2003年1~7月黄河主要来水区来水严重偏枯,水资源供需矛盾异常突出。黄委会水资源管理与调度部门要及时制定黄河水量分配应急调度预案,科学分析水情,精心组织方案,严密调度计划,沿黄各省区要积极配合黄委会做好2003年的调度工作,在保证生活用水,合理安排生产用水的前提下,确保黄河不断流。要继续巩固黑河、塔河的调水成果,根据实际来水状况,合理确定分水指标,科学谋划调水线路,巩固下游生态恢复的成果。
  5、各级水资源管理部门要以宣传贯彻《地下水超采区评价导则》为重点,推进地下水超采区划定工作。力争年底前完成重点超采区的划定并由政府公告。
  6、扩大地下水超采区保护行动试点工作,推进地下水超采区生态治理,逐步修复生态系统。各级水资源管理部门要在超采区划定工作的基础上,选择一批地下水超采问题比较严重的地级以上城市作为地下水超采区综合治理的试点,加大治理力度。
  (三) 加强水资源论证工作,实现水资源合理配置
  《建设项目水资源论证管理办法》已于2002年5月1日正式施行。最近,汪恕诚部长又签署第十七号部长令,颁布了《水文水资源调查评价资质和建设项目水资源论证资质管理办法(试行)》。各级水资源管理部门要从为全面建设小康社会提供水资源支撑的高度重视水资源论证工作,关键是抓好制度的落实。
  1、各级水资源管理部门要根据两个部规章的规定,细化管理要求,完善配套制度, 规范评审行为,严格从业管理,严把资质单位的审查关。
  2、要加强管理人员和从业人员的技术培训工作。要重视宣传工作,积极与当地计划主管部门加强联系,争取支持。
  3、各级水资源管理部门2003年要组织一次对水资源论证制度执行情况的检查,发现问题及时纠正。
  (四)大力发展节水产业,建设节水型城市和节水型社会
  2003年节约用水管理工作要在进一步加强法规体系,制度和管理能力建设的同时,重点在以下三方面取得突破。
  1、要按照水利部《关于印发开展节水型社会建设试点工作指导意见的通知》(水资源〔2002〕558号)文件精神,全面启动节水型社会建设试点工作。全国节水型社会建设试点工作在做好张掖、绵阳、大连试点方案实施工作的基础上,将以南水北调东、中线水源和受水城市为重点,进一步扩大试点范围。各省、自治区、直辖市要结合本地实际,明确本省(区、市)的建设试点,加强指导,推进节水型社会建设。
  2、加快组织用水定额的编制工作,建立节水标准和评价、监督指标体系,夯实节水的技术基础。
  3、以宣传贯彻《节水型产品技术条件与管理通则》国家标准为重点,全面推进节水型产品认证工作,年内召开发展节水产业座谈会,促进节水产业的发展。
  (五) 理顺管理职能,加强队伍建设,健全工作机制,强化对水资源的保护
  新《水法》强化了各级水行政主管部门水资源保护的职责,各级水资源管理部门要切实加强对水资源保护工作的领导,突出抓好省(市、区)水资源保护工作的队伍建设。要明确任务,职责落实到人;要加强与各级环保部门的协调,以我为主,强化职能,工作到位,全面做好水资源保护工作。
  1、各级水资源管理部门要抓紧将编制完成的水功能区划成果上报政府批准,开展水功能区确界立碑工作,加强水功能区划监督管理。
  2、要结合全国水资源综合规划第一阶段水资源调查评价工作,做好对排污口的调查,加强对入河排污口的监督管理。
  3、发挥水利系统优势和特长,积极探索实施调水、清淤等措施,防污治污,改善水环境。
  4、要做好长江流域水资源与水环境保护总体规划。
  (六) 巩固试点成果,深化水务一体化管理体制改革,建立权威、高效、协调的水资源统一管理体制
  1、各地水资源管理部门要深入总结水务管理体制改革试点经验,巩固深化改革成果,重点对水务管理模式、运行机制和筹资渠道进行调研。2003年下半年召开一次部分城市水务运行机制与投资体制研讨会。
  2、加强对已成立水务局的分类指导,在东部地区开展水务特许经营制度试点,大力推进市场化进程;研究加大中西部地区水务基础设施投资力度的政策措施。
  3、已经实现城乡水务一体化管理的省(市)要抓紧制定地方性水务管理法规,同时积极争取启动全国水务管理条例的立法前期调研工作。
  4、启动城市水生态建设行动计划试点。选择一批基本实现水务一体化管理、城市水生态问题突出且有治理要求的地级以上城市作为第一批城市水生态建设行动计划试点,争取年底前完成试点城市行动计划的编制和验收工作。
  5、组织编制《城市水务发展规划》,根据社会经济发展需要和城市水资源规划,确定不同水平年水务发展目标和筹资、建设、运营、管理模式。年内组织编制并发布《城市水务发展规划指导意见与基本技术要求》。
  6、初步建立水务管理技术标准体系框架,对已有技术标准的沿用、修订和制订新技术标准提出指导性意见,年内将征求各级水务管理机构对水务管理技术标准体系的意见。


印发《惠州市消防安全责任制考评办法》的通知

广东省惠州市人民政府办公室


印发《惠州市消防安全责任制考评办法》的通知
惠府办〔2007〕93号

各县、区人民政府,市政府各部门、各直属机构:
《惠州市消防安全责任制考评办法》业经市人民政府同意,现印发给你们,请认真贯彻执行。


惠州市人民政府办公室
二〇〇七年十二月二十九日


惠州市消防安全责任制考评办法
第一章 总 则

第一条 为切实加强我市消防安全工作,落实消防安全责任制,预防和减少火灾危害,保障社会稳定,促进经济发展,根据《中华人民共和国消防法》、《广东省实施〈中华人民共和国消防法〉办法》、国务院《关于进一步加强消防工作的意见》(国发〔2006〕15号)和《惠州市消防安全责任制规定》等法律法规及相关文件,结合本市实际,制定本办法。
第二条 本办法适用于对各县、区人民政府及其消防安全责任人履行消防安全职责情况的考评。
第三条 消防安全责任制考评工作由市人民政府组织实施。
第四条 各县、区人民政府的主要负责人是消防安全第一责任人,对本行政区域内的消防安全工作负全面责任;各县、区人民政府分管消防安全工作的负责人是消防安全责任人,对本行政区域内的消防安全工作负直接领导责任。
第五条 各县、区人民政府及消防安全责任人的具体职责,按照《中华人民共和国消防法》和《广东省实施〈中华人民共和国消防法〉办法》、国务院《关于进一步加强消防工作的意见》(国发〔2006〕15号)和《惠州市消防安全责任制规定》等法律法规及相关文件的规定执行。

第二章 考评内容

第六条 消防安全责任制考评内容:
(一)贯彻执行消防法律法规,落实消防安全责任制情况;
(二)采取措施消除火灾隐患情况;
(三)组织开展消防安全宣传教育活动情况;
(四)开展社会化消防工作情况;
(五)落实消防经费情况;
(六)制订和实施消防规划情况;
(七)落实公共消防设施和装备建设情况;
(八)开展消防队伍建设情况;
(九)组织火灾扑救、火灾事故调查处理情况;
(十)落实法律、法规规定的其他消防工作职责情况。

第三章 考评形式和方法

第七条 消防安全责任制的考评,分为自评和考评两种,坚持自评和考评相结合。
第八条 消防安全责任制的自评每年一次。各县、区人民政府应认真总结本地消防安全工作情况,对照考评内容进行自评,并将落实消防安全责任制情况于每年12月底前上报市人民政府。
第九条 考评原则上每两年进行一次。
第十条 开展考评时,由市政府成立考评组,并提前一个月将考评时间、内容及要求通知考评对象。
第十一条 考评组应认真听取考评对象的消防安全工作陈述,查阅消防工作有关资料、记录和档案,现场检查有关单位的消防安全工作开展情况;召集政府有关部门和有关企业、事业单位的人员参加座谈会,进行民主测评,广泛听取意见。
第十二条 消防安全责任制考评实行百分制。考评组应当根据检查的情况,对照考评标准,实事求是、客观公正地评分,并将考评结果通知考评对象。对考评组指出的问题,考评对象应在30个工作日内提出整改方案并上报市人民政府。

第四章 奖 惩

第十三条 考评结果分为优秀、达标、不达标三个等级,90分以上为优秀,70~89分为达标,低于70分为不达标。
第十四条 考评对象有弄虚作假的,由考评组报市人民政府通报批评。
第十五条 市人民政府依据考评结果,按照《惠州市消防安全责任制规定》实施奖惩。
第十六条 考评组成员滥用职权、徇私舞弊、弄虚作假的,依法给予行政处分。

第五章 附 则

第十七条 考评内容的具体项目和评分、考评方式见附表1、附表2。
第十八条 各县、区人民政府对镇人民政府(乡、街道办事处)及有关职能部门的考评可参照本办法执行。
第十九条 本办法自印发之日起施行。

附表1

各县、区人民政府消防安全责任制考评量化标准

序号
考评内容
分值
评 分 标 准
考 评 方 式
自评分
考评分

1
贯彻执行消防法律法规,落实消防安全责任制
2分
每年组织召开全县(区)性消防工作会议不少于2次,每少1次扣1分。
听取汇报,查阅有关文件资料。



2分
未依据国务院《关于进一步加强消防工作的意见》(国发〔2006〕15号)、省政府《关于切实加强全省消防工作的通知》(粤府〔2006〕101号)、市政府《关于加强消防安全管理的通告》(惠府〔2006〕106号)制定各县(区)加强消防工作的具体实施意见的扣2分。

3分
未成立消防安全委员会的扣3分。

6分
未逐级签订消防安全责任书的扣4分,未对消防安全责任书的落实情况进行督促检查的扣2分。

3分
对消防宣传、消防经费保障、消防规划和公共消防设施建设等重大消防安全问题未能及时组织协调解决的酌情扣1-3分。

2
采取有效措施,消除火灾隐患
2分
未适时组织开展消防安全专项治理的扣2分。
听取汇报,查阅有关文件资料,到存在重大火灾隐患的单位实地检查。



2分
未依法组织有关部门开展消防安全检查的扣2分。

4分
对重大火灾隐患未及时研究和协调解决的扣3分, 对公安消防机构报请停产停业或协调解决的重大火灾隐患请示事项,未及时依法作出同意与否的决定或协调解决的扣1分。

2分
未完成市政府统一组织的消防安全专项治理工作的扣2分。

3分
重大火灾隐患单位挂牌督办未按时完成整改的,1个扣1分。

3
经常组织开展消防宣传教育活动
2分
未制定全年消防宣传教育计划的扣2分。
听取汇报,查阅有关部门宣传资料(音像及文字资料等)。



6分
电视、报刊、电台等新闻媒体义务宣传消防工作每年不少于12次,少一次扣0.5分。

2分
未组织开展大型消防宣传活动的扣2分。

4
开展社会化消防工作
3分
消防安全重点单位未按照公安部《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》落实消防安全责任制,未建立单位消防安全管理体系的,每个单位扣1分。
听取汇报,查阅资料,到消防安全重点单位、社区实地检查。



4分
社区消防工作未纳入社区建设的扣2分,未达到数量标准的扣1分;社区消防建设六项内容不落实的,每个社区扣1分。

2分
未组织研究部署农村消防工作的扣2分。

5
消防经费
5分
消防经费未列入年度财政预算的扣2分,未足额拨付的扣2分,未随财政收入的增长逐步增加的扣1分。
听取汇报,查阅本年度财政预算数额(预算通知、拨款凭证)及科目。



2分
公共消防设施建设未纳入财政预算的扣2分。

3分
未按照国家消防特勤建设经费和省政府装备补助经费标准,落实相应经费的扣3分。

6
消防规划
3分
县(区)无消防规划的扣3分。
听取汇报,检查规划图纸及相关文件资料。



2分
新城开发、旧城改造未同步制定、修订和实施消防规划的扣2分。

2分
已制定城镇总体规划的中心镇(重点镇)未制定消防规划的扣2分。

7
公共消防设施和装备建设
3分
城市建成区的市政消火栓数量未达到国家标准的扣3分。
听取汇报,检查规划图纸及相关文件,实地抽查消火栓、消防站、消防车辆装备器材、消防通信建设情况。



2分
消防站、消防车辆、器材装备未达到国家标准的,每项扣1分,消防车辆达到退役年限未及时更新的,每辆扣1分。

3分
消防员个人防护装备未达到国家规定的最低标准的,扣3分。

2分
消防通信未达到国家标准的扣2分。



8
建设多种形式消防队伍
4分
按规定应建立地方专职消防队的镇(开发区、街道办事处)未建立的,每个扣2分。
听取汇报,查阅资料,实地抽查专职消防队建设情况。



2分
机关、团体、企业、事业单位未建立义务消防队的,扣2分。

9
政府有关部门落实消防工作职责
3分
城镇公共消防设施、消防装备不足或者不适应实际需要,未及时组织发改、规划、市政、通信等主管部门增建、改建、配置或者进行技术改造,并负责维修和管理的,酌情扣1-3分。
听取汇报,检查相关文件资料。



2分
卫生、文化、旅游、工商、安全生产监督管理等行政主管部门未依法履行消防工作职责,对本系统、本行业的消防工作未实施管理的,酌情扣2分。



2分
教育部门未把消防安全教育纳入学校素质教育的内容,每学期消防安全教育少于2课时的扣2分。



2分
民政部门未将消防安全工作纳入有关先进社区评比标准的扣2分。



2分
劳动保障部门未将消防知识纳入技工教育和职业培训内容的扣2分。



2分
新闻宣传媒体开展消防公益宣传收取费用的扣2分。



10
组织火灾扑救、火灾调查。
2分
发生较大、重大、特别重大火灾事故未及时组织扑救的扣2分。
听取汇报,查阅火灾情况报告、火灾档案。



2分
发生较大火灾事故,未按照“四不放过”的原则,及时参与组织调查火灾事故,查明火灾原因,追究有关人员责任的,每起扣2分。



2分
较大、重大、特别重大火灾未按规定如实上报的,每发现一起扣2分。




  说明:1.每一项扣完分数即止,不计负分。
  2.发生死亡10人、重伤50人以上重大火灾事故的,考评结果直接判定为不达标。

  市政府办公室公章      考核总分:     责任人签名:    考核组长签名:

附表2

各县、区政府消防安全责任人考评量化标准

序号
考评内容
分值
评 分 标 准
考 评 方 式
自评分
考评分

1
贯彻执行消防法律法规,落实消防安全责任制。
6分
未组织研究制定年度消防工作目标和任务的扣6分。
听取汇报,查阅有关文件资料。



5分
未与下一级政府消防安全责任人签订消防安全责任书的扣5分。

5分
未对消防安全责任制的落实情况进行督促检查的扣5分。

2
组织制定和实施消防规划,保障城镇公共消防设施达到国家规定的标准。
6分
未组织研究落实城市消防规划的,酌情扣2-6分。
听取汇报,查阅有关文件资料,实地抽查规划实施情况,抽查消火栓、消防站、消防通信建设情况。



6分
未组织研究落实市政消火栓建设的扣2分,城市建成区的市政消火栓数量未达到国家标准的,酌情扣1-4分。

6分
新城开发、旧城改造未组织研究制定、修订和实施消防规划的,酌情扣2-6分。

3分
消防站建设达不到标准的扣3分。

2分
消防通信建设达不到标准的扣2分。

3
定期组织召开防工作会议,及时解决重大问题。
6分
每年组织召开消防工作会议不少于2次,每少1次扣3分。
听取汇报,查阅有关文件资料。



6分
对重大火灾隐患未及时组织协调解决的扣6分。

8分
对消防宣传、消防经费保障、消防规划和公共消防设施建设等重大消防安全问题未能及时组织协调解决的,酌情扣2-8分。



4
加强消防队伍建设,保障消防经费和消防装备逐年增加。
3分
未组织研究加强多种形式消防队伍建设的扣3分。
听取汇报,查阅有关文件资料,实地检查。



4分
未协调解决消防经费保障问题的扣4分。

6分
未组织研究消防装备建设的扣3分,消防装备建设未达到国家标准的,酌情扣2-6分。

5
组织消防安全宣传教育
3分
未组织协调有关部门加强消防宣传教育工作的扣3分。
听取汇报,查阅有关文件资料。



3分
未组织研究开展消防安全宣传活动的扣3分。

6分
每年带队开展消防安全检查不少于2次,少一次扣3分。

6
发生重大、特别重大火灾时,及时组织扑救,调查火灾原因
3分
发生重大、特别重大火灾事故未及时到场组织扑救的扣3分。
听取汇报,查阅火灾情况报告、火灾档案。




 说明:每一项扣完分数即止,不计负分。

 考核总分:                责任人签名:             考核组长签名: