执行权运行若干观念刍议

杨雁滨 邹德柱 黑龙江省孙吴县法院

论文提要：本文通过对执行权运行过程中存在的诸多问题进行剖析，围绕着执行程序，执行公开和当事人在执行过程中的法律地位等方面进行探讨，从分析执行观念入手，寻找转变观念、摸清症结、解决问题的方式方法，力求通过笔者粗浅的认识，起到抛砖引玉的作用。全文共计5385字。
对于法院系统来说，“执行难”的问题是确确实实存在的，围绕着如何解决“执行难”，人们可以举出若干种方式、方法，然而不管用什么样的方法，在实践中取得的效果都是不能令人满意的，归根结缔，那就是忽略了一个最根本的问题——观念。对执行权的认识上的不正确的观念始终左右着人们的思维方式，用这种不正确的思维方式来指导日常的执行工作，其结果可想而知。
在相当一部分执行人员的思维定式里，“必须确保生效的法律文书确定的债权的实现”是执行工作所追求的最终目标。在这一目标之下，我们的执行人员披星戴月，恪尽职守，超负荷地工作着，然而付出与收获却无法得到统一。总体来说，我们的责任心不可谓不强，力度不可谓不大，干劲不可谓不足，“执行难”这个现实的“黑洞”却依然无法消除，不断吞蚀着我们的能量，甚至神经和意志。许多老百姓觉得，案子到了法院，你就得给我一个满意的说法，就是不论有什么困难，不论被执行人有无偿债能力，也不论你用什么样的方法，最终必须给我执行完结，否则就是“空调”，“白判”，就是打“法律白条”。而我们的许多执行人员，甚至领导者自身也抱着这种错误的观念，如果生效的裁判文书得不到实际履行，就是法院的工作不到位，就是失职。这种把法定职责与法律所确定的义务是否得到实际履行划等号的错误理念一直左右着许多执行人员的头脑。由此，在实际执行工作中，在这种巨大的压力之下，出现了许多这样或那样违反法律规定，违反程序规则，甚至践踏被执行人人身权利的种种问题。为了结果可以忽视过程。往往是得到了结果上的公正，却失去了程序上的公正，以侵犯一方的合法权益为代价来保护另一方的合法权益。
时下，围绕着执行权如何行使的问题，仁者见仁，智者见智，我们姑且不去讨论执行权的属性等深层次的理论问题，仅就基层法院在行使执行权过程中，应当遵循的规则做一番探讨。以期把新的思维方法和新的执行观念贯彻到日常的执行工作中去，从根本上消除旧的观念对执行工作产生的束缚和羁绊。
一、程序至上的观念。
在执行过程中存在许多违反程序的现象。有的搞“包产到户”。案子分到了执行员手里，往往“从一而终”，“个自为战”，个人耕种个人的“地”，别人一般不予过问，至于是丰收还是欠收，全看自己的能量，“烂”在地里也是责任自负，缺少统一调动和群体协作。有的大权独揽。集执行命令权，执行实施权和执行裁决权于一身，就象一块“抹布”，锅也擦，碗也擦，灶台也擦，越弄越脏，又不及时清洗，最后一塌糊涂。还有的时限和效率观念淡漠，无论是送达执行通知书还是强制执行，整个执行过程随意性极大，何时去，何时不去，是这样办还是那样办，全凭自己说了算。这种执行中的随意性其根源就是特权思想，这种特权思想也是滋生腐败和滥用执行权的最主要的原因。
对于执行工作所应遵循的程序，《民事诉讼法》、《执行工作若干意见》等都有相对明确的规定，我们无须花更多的精力去探讨，只要抓住一条，认真遵循规定的程序去做。如立案后如何分配案件，由谁发出执行通知书，如何开展强制执行，对执行异议怎样处理，如何适用中止等，这些问题让我们逐一去研究，落实措施并不难，大多是现成的东西，许多方面虽然法律规定得不具体，如立案到发出执行通知书的时间，由谁发出，执行实施权和执行裁决权如何运作等等，但搞出一个规定不过是三、五天的功夫，而且各地法院的各种各样的执行新举措、新规定铺天盖地，令人目不暇接，我们完全可以信手拈来，只要适合自身的特点,符合执行工作的特殊要求和规律，就可以用，不必把自己闷在屋里闭门造车，使笨功夫。立案后发出执行通知书的时间可以是三天，也可以是五天，可以由执行长发出，也可以由主执法官或是别的什么角色发出，执行裁决权的行使可以根据本院人员情况确定专人，也可以设兼职。这些都不是关键，关键是有了规定，如何能照章遵守不走样，出现了毗露由谁去追究。再多的规则挂在墙上当画看，定了也是白定。因此，要千方百计地向干警的头脑中灌输程序观念，真正让执行人员把程序作为执行工作的“生命”来看待。对于没有严格遵循程序办事的，要坚决果断地进行相应的处理，哪个环节出现的问题，就在哪个环节处理，不能推拖或视而不见。出现了问题，该换人的换人，该警告的警告，该处罚的处罚，问题严重的，可以暂停职务，降职使用，或者干脆让他走人。要动真格的，这样才能触及灵魂，以儆效尤。要确实让干警看到我们严格遵循程序，认真执行规则的决心。提到程序，就不能不提监督。工作的日常运作与工作的监督是相辅相成，缺一不可的，监督的难度与工作运行的难度相比有过之无不及。一些法院偿试在执行局内部实施自我监督，这个想法很好，但失之于幼稚，自己的刀往往销不了自己的把，必须由院里专司监督的机构来执行监督职责。可以尝试由审监庭来办，也可以找监察室，总之在现有的情形下，执行监督还是要象审判环节一样，靠外部来实施。
二、执行公开的观念。
老百姓对执行工作不理解，甚至一些党政机关的领导也不甚明了，撇开其他一些原因，我们的执行工作公开化程序不高，缺少透明确实是一个重要的因素。这主要表现在两方面，一是执行工作本身缺乏透明度。案件到了执行局，老百姓往往撒手不管，偶尔问一下进展，催一下结果，而执行人员也懒得沟通，只顾闷着头去干，当事人来了就应付了事。历经艰险，吃苦受累，老百姓却不领情不道谢，谁知道你在干什么。
事实上，近年来执行的效率在我们的努力下确实逐渐在提高，而老百姓对我们的理解，信任却没有根本的转变，这都是缺少勾通带来的后果。推行公开化有两个明显的好处，一个是让外界监督自己，可以有效避免“暗箱操作”，“幕后交易”。再一个是让外界了解自己，知道你究竟是怎么干的，可以得到更广泛的理解和支持。二是我们的宣传效果不佳。各级法院在开展执行时都提倡要抓宣传。但宣传的效果不是一、两次法律咨询，三、五篇新闻稿件就能解决的，宣传的任务更多的落在我们每个执行人员的肩上，要靠他们在办理每一个案件时，结合案件对当事人进行宣讲。许多活动不是刻意去追求，而应体现在不经意间，在日常的工作中养成一种良好的习惯，培养一种乐于宣传，擅于宣传的意识。指导举证，解释法律，介绍情况等等，这些都是很好的机会，老百姓也最容易在这个时候受到教益。
应当把执行公开的观念贯彻到整个执行过程的始终，包括执行案件立案、举证须知，申请人，被执行人义务告之，执行各环节的期限，执行异议的审查方式，执行中止的条件等等，都应当让当事人明了，这样做不仅会使执行工作更加公正、规范，也能最大限度地保障当事人的知情权，有助于执行工作的顺利进行。
保障当事人的知情权也是推行公开化的重要环节。执行工作的结果是为了使生效的法律文书所确定的义务得到履行，这是勿容置疑的。但如何实现这一目的却不是法院一厢情愿就可以办到的，做为申请人，他有提供证据，勾通情况，反映信息等各种责任，他的作用与执行的效果有着必然的联系，他应当尽自己所能，主动配合，协助法院开展执行。他不仅在诉讼阶段承担胜诉与败诉的风险，也同样在执行阶段承担权利能否得到实际兑现的风险。在执行过程中，人民法院应当始终让申请人对整个执行工作进展情况了如指掌。 同时，还要让申请人始终参与执行活动。实践中，常常存在执行人员与申请人缺乏有效的勾通与联系的情况，有的执行人员撇开法律，全凭自己的“三寸不烂之舌”。象“泥瓦匠”砌墙，泥干了加点水，泥稀了加点土，垒上就大功告成，墙垒的好不好，雇主是否满意，合不合质量标准则一概不论。还有的对双方当事人采用“背对背”的方式，当事人之间互不接触，执行人员往来穿梭，向这个讨价，为那方还价，成了一手托两家的“中间人”，当事人完全是被动者的地位。执行人员无法及时掌握被执行人的动态，财产变化情况，因而错失良机，申请人也对执行过程不甚了解，对法院付出的努力不知晓，许多误解往往就是缺乏勾通的结果。这里要注意一个问题，就是对申请人举证要在立案环节就给予重视。可以根据申请人举证情况决定是否立案，一些法院实行的“备案制”可以有效消除“呆案”、“死案”流入执行程序，值得我们借鉴。同时，对于申请人无法举证，但能够提供线索的，人民法院必须依职权去调查查证，这是我们行使执行权的一部分，也是对申请人举证发生困难的一种法律补救手段。单纯从法律角度来说，对申请人举证进行指导不应当是法院的责任，应当由申请人自行承担。但目前我国司法实践的现状及群众的整体法律素养又决定了这种特殊制度确有存在的必要，可以在进行指导的同时，提倡申请人聘请律师介入执行程序，对申请人提供法律上的帮助。这样，即可以填补申请人法律上的“盲点”，又可以帮助法院减少工作量，提高执行效率，应当在实践中进行大胆的尝试。在接触被执行人以及案外人时，也要尽可能地保障其知情权，让他了解履行生效的法律文书是法律规定的义务，逃避或抗拒执行所应承担的法律后果及相应的法律规定，做到这一点，无论结果怎样，我们的工作总是在法律规定的范畴内运行。
当然，执行公开首先应确定一个大前提，就是严格遵循法律。诸如“当事人选执行员”、“申请人选强制措施”等制度，其科学性和法律性值得商榷。有些所谓的执行新举措，新办法没有什么实际效果，或者纯粹就是追求轰动效应，哗众取宠，甚至根本就是与法律背道而驰的。
三、平等的观念。
在某些错误的执行观念影响下，一些执行人员不顾被执行人的现有条件如何一味督促其履行生效的法律义务，久而久之，在一些执行人员的眼里，被执行人平等的地位失去了，他们的法律权利被忽视了，可以对他们无限制地使用压、卡、吓、逼的方法，只要达到其履行的目的，什么样的手段都可以用，这是极端错误的。执行程序也是法律程序的一种，执行程序中的被执行人也仍然与申请人一样，是平等的民事主体。我们不是在替“财主”催“租子”，而是站在中立的角度来调整平等主体间的纠纷，实现公正与公平。现实中存在的对申请人和被执行人态度上的反差会极大地刺激被执行人，使其对执行程序产生逆反情绪，对人民法院执行程序的公正性产生怀疑。应当对双方当事人平等对待，不能厚此薄彼，即要体谅当事人追债之难，也要切实理解被执行人无力履行之苦，被执行人凡没有触犯刑律的，都属于民事法律关系调整的范畴，他们与申请人的地位，权利都是平等的。对他们的民事权利的侵犯也是一种违法行为，这一点应当引起执行人员的高度重视。我们要树立在平等的条件下靠正当的手段解决问题的观念。对有履行能力却逃避、抗拒的，要坚决采取强制措施，绝不手软，面对那些确无履行能力或暂时缺乏履行能力的，还是应当按有关程序办事，该“放水养鱼的”，该分期偿付的，该中止执行的，视情况不同及时做出处理。
执行中的种种陋习，其根源还是我们对执行工作的认识不到位。打破“执行难”的局面，关键还是在思想上，思想观念转变不过来，仅靠遮遮挡挡或修修补补，无济于事情的解决，必须从根本上认识到这样的问题，我们执行案件就是在执行法律，也就是在执行程序，如果我们能够认认真真地执行法律规定的程序，严格按程序规范执行，用法律约束执行，尽心竭力，行法律之能事，该强制的强制，该中止的中止，该终结的终结，那就没有什么可难的了。即使无法达到让当事人的债权得已实现的目标，我们的执行工作也仍然可以完成其“公力救济”的作用，履行法律赋予的职责。
在转变执行观念时，特别要注重领导者观念的转变，包括执行局的正、副局长，也包括主管的院领导。我们经常听到诸如执行人员素质不高的说法，这确是一个客观事实，但最主要的还是领导者的素质问题，皮之不存，毛之焉伏，这个比喻也许不贴切，但执行工作领导者不换一下脑筋，让执行队伍整体观念都有一个飞跃是不现实的。做为领导者，首先要善于“换脑”，把原有的落后了的观念洗掉，用新的思维占据主导。二是要善于实践。做为基层法院的执行人员，我们所经历的必竟很少，我们的眼光必竟不宽，我们的素质也不是很高，我们无需花太多的精力去研究什么措施、方法，而是善于结合本地实际，大胆剪裁，用他山之石克本地之难，吸收性的批判，总结性的提高。这是一种捷径，也是最合理、最“实惠”的实践活动。三是要敢负责任。敢于亮出自己的观点，看准了就要负责到底，有问题就要敢于处理。同时，做为领导者，要多学习，使自己头脑充实一些，眼光深远一些，思路开阔一些，不能让自己仅仅是一个忙忙碌碌的纯粹的“执行官”或者“一介武夫”，而应该努力把自己培养成为有睿智的头脑，过人的胆识，出众的素质的真正意义上的带头人。
以往在抓执行队伍时，常常缺乏针对性和系统性，想起来就眉毛胡子一把抓，出了问题就事论事。应当从执行队伍的自身特点出发，着力培养队伍的职业素养，从职业意识、职业技能、职业道德、职业形象、职业机制、职业保障上下功夫，使执行人员真正从思想上、观念上增强责任感、危机感和紧迫感。真正变要我学为我要学，这样，队伍素质就会有根本的改变。
对基层法院来说，行使执行权就是运用法律“公力救济”的功能来实现社会所公认的，法律所保护的一种公平。这种公平不仅体现在结果上，更体现在我们追求公平实现的整个过程。只要我们严格按照法律规定的程序去积极的，负责任地履行了应尽的职责，穷尽我们所能运用的各种法律手段，我们就是在依法行使执行权，依法履行了我们的职责，也就无愧于我们的职业和良心。




民政部


民政部印发《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》的通知

1987年3月14日，民政部

各省、自治区、直辖市人民政府，各计划单列市(区)人民政府：
《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》已经国务院同意，并指出：“我国农村地域广阔，各地情况不一，开展这项工作需逐步进行，应以民政部为主先进行探索和试点，不宜一下铺开。”现将民政部给国务院的报告印发你们，望把这项工作纳入政府议事日程，并积极探索建立农村基层社会保障制度的工作。

附：民政部关于探索建立农村基层社会保障制度的报告(1986年12月24日)
国务院：
“七五”计划明确提出，“七五”期间，我国要建立社会保障制度的雏形。这是一项重大决策。社会保障制度在西方国家已有一百多年历史，在我国还是一个新的课题，特别是在农村更是全新的领域。为了探索建立农村社会保障制度的问题，我部于一九八六年初即组织力量调查研究，开展理论探讨，并在经济比较发达的地区进行了试点。十月中旬又在江苏省沙洲县召开座谈会，邀请各省、自治区、直辖市的民政厅(局)长、中央有关部门和一些专家学者，探讨了在我国农村建立社会保障制度的必要性和可行性，初步形成了一些粗线条的构想。现将主要意见报告如下：
一、新形势下的新情况
农村经济体制改革的巨大成功，使中国农村出现了飞跃式的进步，从经济领域到思想观念，都发生了重大变化。但由于农村改革正处于两种体制并存的过渡时期，新旧体制还在发生摩擦，为新体制服务的一些配套工程还没有相应地建立起来，因而各地程度不同地出现了一些新的社会问题。主要是：一、产业结构、劳力结构的变化，促使家庭向小型化转变，家庭的养老扶幼功能在削弱；二、生活条件和医疗条件改善，人口寿命延长，老年比重增加，养老任务加重；三、一些地区原有的集体保障功能削弱，新的保障体制没有建立；四、由于千千万万农民从事商品生产，参与流通，进入多种经营领域，风险加大；五、一些地区已出现挥霍浪费的现象，婚丧嫁娶大操大办更为普遍，消费需要积极引导。特别值得注意的是一些地区受一九五八年“共产风”的影响，又出现了“十个不要钱”、“八项免费”，大包大揽社会福利的倾向。这些新的问题，要求我们必须采取相应的对策，必须有紧迫感，理顺各种关系，拖得越久，积累的问题越多，解决问题越困难。这不仅影响农村社会的安定，而且将影响农村经济体制改革的深入进行和社会主义精神文明建设。
大家认为，适应农村新的形势，建立农村基层社会保障制度，已经成为农村经济体制改革必然的配套措施。目前，不少地方的群众已经自发地开展了这方面的工作，我们应抓紧时机，因势利导，积极工作，实现“七五”计划的要求。
二、农村基层社会保障制度雏形的构思
大家认为，社会保障制度是经济发展到一定阶段的产物，必须与经济发展的水平相适应。建立我国农村的社会保障制度，要从我国国情出发，以国家、集体、个人承受能力为限度。当前，要以“社区”为单位，以自我保障为主，充分重视家庭的保障作用。在起步时，要注意这样几个问题：
一是范围要由小到大。根据我国农村地域辽阔、经济发展不平衡的特点。目前只能先建立“社区型”的以乡为单位的社会保障网络。在自愿的基础上，把农民组织起来，实行自我保障，然后随着经济的发展，逐步扩展，逐步完善，形成全县、全省以致全国的保障体系，最后经过立法，成为国家颁布的社会保障制度。
二是内容要因地制宜，由少到多。我国东部、中部、西部三个经济地带的自然资源、经济发展水平差别很大，保障的内容不可能搞一个模式。目前，贫困地区主要搞救济和优抚，首先解决五保户和群众的温饱；经济中等水平地区，在救济优抚的基础上，开展福利生产，兴办福利事业，开展群众性的互助储金活动；经济发达地区，应在上述基础上，积极引导群众开展社会保险。无论哪类地区，都应先从解决群众最急需的项目开始，随着经济发展逐渐增加。
三是标准要由低到高。由于社会保障的标准具有不可逆转性，开始时标准要低，从维持最低生活水平做起，量力而行，循序渐进，不能超越国家、集体和个人的承担能力。
三、资金来源
大家认为，妥善地研究解决资金来源，建立基金制度，是社会保障制度的重要条件。“七五”计划指出，要“通过多种渠道筹集社会保障基金，改变过去全部由国家包下来的办法”。农村社会保障的资金筹集，也要贯彻这一精神。根据我国农村集体积累和农民个人收入不高，各地区经济发展不平衡等特点，农村社会保障资金的筹集不仅不能照搬国外做法，也不能照搬国内城市的做法。不同地区要采取不同的筹措办法。贫困地区，以国家提供的救灾费、救济款、优抚费和各级财政补贴为基本保障资金，继续发挥现有福利网络的作用。这些地区的群众无力出钱，可在自愿的原则下，开展互助储金活动。富裕地区，要采取国家、集体、个人三方合理分担的办法。具体分担比例，要根据保障项目的不同性质而区别对待。这类地区乡镇企业比较发达，可以提取一部分资金；群众比较富裕，个人也应出点钱；有的保障项目甚至应以个人出钱为基础，以便增强群众的自我保障观念，把个人在社会保障中的权力和义务统一起来，防止产生依赖思想。
应该指出的是：社会保险是一项社会安全制度，不同于一般的财产保险。其目的在于保障人民在生病、致残、失业、年老失去劳动能力时，得到必要的生活保障。我国在城市已建立起以劳动保险、公费医疗、职工离退休为主体的社会保险。在农村还没有这方面的工作，必须探索。
社会保障资金要按不同的保障项目，分别建立基金制，这些基金要与地方财政分开，单独列户，自主管理，群众监督。并通过生产的发展，逐步加以扩大。
四、重视家庭的作用
家庭是我国农村传统的保障单位，分布最广，覆盖面最大。家庭的照料比任何专门机构更情愿，更有效。因此，在我国建立社会保障制度，一定要吸取西方国家过多的社会保障促成家庭解体的教训，发挥家庭的保障作用，可以减轻社会压力。
发挥家庭保障作用，一是要加强宣传教育，树立良好的道德风尚。二是要坚持依法办事，用法律保护老人和儿童。要通过普法教育，使社会成员都懂得，父母有扶养未成年子女的义务，成年子女有赡养扶助父母的义务。三是逐步实行鼓励家庭保障的优惠政策和开展有效服务。此外，在实际工作中还可采取一些具体措施。如：建立必要的制度，把敬老扶幼列入乡规民约；在乡、村成立老年人自愿的组织——老人协会，维护自己的合法权益；提倡和表彰亲朋邻里互助互济的风气，重视和支持社会服务事业的发展等。
五、明确主管的部门
社会保障作为一种制度，在我国是新事物，但许多具体工作，已经开展多年。民政部门承担的工作任务，相当部分属于社会保障的范畴。根据“七五”计划界定，社会保障包括社会保险、社会福利、社会救济、优扶工作四项内容，除社会保险由几个部门分别承担外，其余三项都是民政部门已经主管的任务。而且民政部门已建立了一套比较完善的组织系统，培养了一批熟悉这项业务的干部队伍，积累了一定的经验。
探索在农村建立社会保障制度，是一项复杂的工作，任务繁重，要求紧迫。必须有一个主管部门，抓试点，搞规划，进行理论探讨，政策研究，总结经验，反映情况。民政部愿意承担这项任务。
以上构想是否妥当，请批示。