煤炭部


关于发布《煤炭工业建设项目招标投标实施办法》的通知

1997年9月5日，煤炭工业部

各煤管局，省（区）煤炭厅（局、公司），各直管矿务局（公司），北京矿务局，华晋焦煤公司，中煤建设集团公司，各煤炭设计院：
为了进一步深化煤炭工业基本建设改革，规范煤炭工业勘察设计招标投标管理工作，部制定了《煤炭工业建设项目设计招标投标实施办法》，现予发布施行。
在本办法发布前已经过招标投标确定设计单位（除特殊原因需报部批准外）的，不再更改。

附件：煤炭工业建设项目设计招标投标实施办法

第一章 总 则
第一条 根据国务院1984年颁发的《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》和《国务院关于印发投资管理体制近期改革方案的通知》（国发〔1988〕45号）中关于“实行招标、投标制，充分发挥市场和竞争机制的作用”的规定，以及国家计委1985年颁发的《工程设计招标投标暂行办法》和1986年印发的《关于加强设计招标投标工作的通知》所确定的原则，结合煤炭建设项目设计体制改革的实施，特制定本实施办法。
第二条 凡投资额在2000万元以上的煤炭建设项目，无论全民、集体、个人和外商投资的新建、改扩建、技改等工程，均须按照本实施办法通过招标、投标确定设计方案，选择合格的勘察设计单位，承担勘察设计任务、项目管理和建设全过程的设计工程总承包。
为便于分级管理，凡规模在90万吨／年以上的矿井（露天）、选煤厂及配套项目，或投资额在3000万元以上的由国家直接投资、向国家贷款建设的煤炭建设工程项目的设计招标、投标工作由煤炭工业部有关业务主管部门归口进行管理；其他项目由省级煤炭管理部门管理。
第三条 设计招标投标工作，由投资者组织实施，或由投资者委托有资格的咨询单位协助办理，也可全权委托办理。
第四条 投标者的勘察设计资格等级必须与规定的建设项目规模相吻合，不得越级投标。
第五条 建设项目的设计招标和投标双方，都必须具有法人资格；招标和投标活动，必须遵循公开、公正、公平和择优的原则。

第二章 招标条件、方式及标书内容
第六条 实行设计招标的建设项目应具备批准立项的有关文件和经过批准的地质报告及工程勘察、交通运输、电源水源等设计基础资料。
第七条 招标者需向投标者提供设计基础资料和进行调研、踏勘现场的条件并解答存在的问题。
第八条 选定投标者的方式可采取公开广告招标，即投标者自愿申请并经招标者审查资格认可后通知投标者参加投标；或采取邀请投标，即由招标者邀请有资格的设计者参加投标。
参加投标者的数量，应根据建设项目的大小和技术复杂程度而定，一般为3--4个。
第九条 建有选煤厂的矿井，其选煤厂的设计招标工作应与矿井同步进行，并实行单独评标和定标。
第十条 矿井和选煤厂的投标文件编制内容与深度一般相当于可行性研究报告。其他单项工程应根据工程项目的复杂程度和特点确定。可按煤炭部有关规定执行。

第三章 招标、投标工作程序
第十一条 招标工作程序
1、通过广告或邀请确定投标者；
2、召开发标会议，与投标者共同商定技术专业内容与深度口径，组织踏勘工程现场，签订招标协议文件；
3、发标会议后，在统一规定时间内，由招标者及时答复投标者提出的有关问题，并将答复以书面形式正式通报所有投标者；
4、投标者根据发标书要求和书面答疑文件编制投标书，按统一规定时间报送招标者。投标书应加盖公章、勘察设计专用章及法人代表的印章，密封后寄出。标函一经寄出不得以任何理由更改投标书内容；
5、招标者在接到投标文件后，邀请投资者、有关上级管理部门领导、专家组成评标领导小组，以主持、协调、认定评标工作。
同时，聘请有技术专长、业务水平高、办事公道的人士组成评标委员会，其中高级技术人员不得少于80％，评委会主任由评委推选，领导小组确认，主持评委会工作。
第十二条 评标、定标工作程序
1、评委会组成后，组织评委阅读投标书；
2、投标者分别向评委会介绍各自投标书的内容；
3、评委会讨论各投标者的投标书；
4、评委会分别向投标者质疑；
5、评委会评议各投标书，但不得搞统一观点；
6、评委会委员根据统一规定的评分权重进行独立的、有记名评分；
7、评委会根据评分结果，即报请领导小组研究认定中标者；
8、领导小组向各投标者公布中标者。凡重大项目，领导小组应向煤炭部或国家计委等上级主管部门报告确认；
9、招标者向中标者发出正式中标通知书，双方根据国家规定和招标书、协议等有关条款，签定设计合同。
退还未中标者投标书；
10、招标者和中标者如需要采用未中标者投标书中某项技术，可互相协商技术转让问题。

第四章 附 则
第十三条 在评标过程中，不得以各投标者标书（设计文件）的设计费多少作为竞标条件。
凡在招标、投标中营私舞弊、弄虚作假的要追究有关单位和当事人的经济和法律责任。
对于评委有倾向性的判分，领导小组可提出批评并责令其纠正；情节严重者，领导小组可宣布评分无效，并取消其评委资格。
第十四条 招标、投标双方签定合同后，必须严格执行合同条款，如发生争议，双方可向招标领导小组、国家主管部门提请仲裁，直至向经济法庭起诉。
第十五条 本办法自发布之日起施行。
附：矿井、选煤厂评标权重值
----------------------------------------------------------------------------
|三 层 次|二 层 次| 一 层 次 | 权 重 |
|----------|----------|------------------------------------|----------|
| | |1、井型和一期设计生产能力论证合理 | 0．20|
| | |性 | |
| | |------------------------------------|----------|
| | 井 |2、开拓方式、井口位置、水平划分等 | 0．40|
| | 田 |------------------------------------|----------|
| | 开 |3、采区划分及开采顺序 | 0．15|
| 技 | 拓 |------------------------------------|----------|
| | 与 |4、井筒装备、井底车场及大巷运输方 | 0．05|
| | 开 |式 | |
| | 采 |------------------------------------|----------|
| 术 | 0．75|5、采煤方法、采区巷道布置、采掘运机| 0．15|
| | |械化 | |
| | |------------------------------------|----------|
| | |6、通风及安全 | 0．05|
| 部 |----------|------------------------------------|----------|
| | |7、工业场地总布置 | 0．50|
| | 地面布置|------------------------------------|----------|
| | |8、地面生产工艺系统 | 0．30|
| 份 | 0．15|------------------------------------|----------|
| | |9、居住区规划及选址 | 0．20|
| |----------|------------------------------------|----------|
| 0．8 | 机电设备|10、主要设备选型 | 0．40|
| | |------------------------------------|----------|
| | 0．10|11、供电 | 0．60|
|----------|----------|------------------------------------|----------|
| | 投资估算|12、基础材料 | 0．20|
| | |------------------------------------|----------|
| 经 | 0．30|13、投资估算 | 0．80|
| |----------|------------------------------------|----------|
| 济 | 经济评价|14、财务评价 | 0．50|
| | |------------------------------------|----------|
| 部 | 0．40|15、国民经济评价 | 0．50|
| |----------|------------------------------------|----------|
| 份 | |16、全员工效 | 0．30|
| | 指 标|------------------------------------|----------|
| 0．2 | |17、工程量 | 0．30|
| | 0．30|------------------------------------|----------|
| | |18、建井工期 | 0．40|
----------------------------------------------------------------------------
选煤厂评标权重值
----------------------------------------------------------------------------
|三 层 次|二 层 次| 一 层 次 | 权 重 |
|----------|----------|------------------------------------|----------|
| | |1、煤质资料评述 | 0．20|
| 技 | 选 |------------------------------------|----------|
| | 煤 |2、产品方案选择、用途和用户、落实外| 0．20|
| | 厂 |运方案对比 | |
| 术 | 工 |------------------------------------|----------|
| | 艺 |3、选煤方法 | 0．20|
| 部 | |------------------------------------|----------|
| | |4、选煤工艺流程及工艺布置 | 0．20|
| | |------------------------------------|----------|
| 分 | 0．8 |5、总平面布置和地面运输 | 0．10|
| | |------------------------------------|----------|
| | |6、环境保护 | 0．10|
| |----------|------------------------------------|----------|
| | 机电设备|7、主要设备选型 | 0．70|
| 0．8 | |------------------------------------|----------|
| | 0．20|8、供电和给水 | 0．30|
|----------|----------|------------------------------------|----------|
| | 投资估算|9、基础资料 | 0．20|
| 经 | |------------------------------------|----------|
| | 0．30|10、投资估算 | 0．80|
| |----------|------------------------------------|----------|
| 济 | 经济评价|11、财务评价 | 0．50|
| | |------------------------------------|----------|
| | 0．40|12、国民经济评价 | 0．50|
| 部 |----------|------------------------------------|----------|
| | |13、全员工效 | 0．40|
| | 指 标|------------------------------------|----------|
| 分 | |14、建筑工程量 | 0．30|
| | 0．30|------------------------------------|----------|
| 0．2 | |15、建设工期 | 0．30|
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我国民事上诉审程序的审查原则定位


　　　徐纯志




内容摘要：通过对我国民事上诉审程序的重新审视，指出我国民事上诉审程序存在重大缺陷，其上诉审查原则粗漏，缺乏细密性，初审与上诉审权能划分模糊，两审法官自由裁量权分配不明，已不能满足新时期审判工作的需要，与当今现代司法理念不相符。因而笔者提出了确立我国民事上诉审的审查原则应为法律审为主事实审为辅原则、明显差错事实审查原则和滥用自由裁量权审查原则。






引　 　子

人类在追逐公平与正义的征程中，创制了民事诉讼制度，这种制度在人类的理性操纵下不断化解人类自己“制造”的永无休止的矛盾纠纷，人类社会因此得以在矛盾-化解－新矛盾－又化解的无限循环中求得平衡与发展。英美法大陆法国家如此，我国亦然。而我国社会主义民事诉讼制度与英美法系国家和大陆法系国家相比则显根浅底薄，底蕴不足。 虽可追溯到新民主主义革命时期，但我国真正建立起比较完整的民事诉讼制度是在1982年《民事诉讼法（试行）》颁布后。虽经修改以及最高人民法院司法解释作补充，但不足之处随着时代的发展逐渐显现， 笔者在司法实践中，深切体会我国民事诉讼上诉审制度及其理论最大的不足之处就在于初审（即一审）和上诉审（即二审或叫终审）的功能定位和价值导向模糊，特别是上诉审程序的审查原则缺陷明显，没有相关具体的规定和理论支撑，司法实务中两审法官经常为此“纠缠不清”，各执已见，或者反之上下随意“勾通”，两审变一审 。虽说初审无论如何大不过上诉审，但上述现象的泛滥不能不说是我国民事诉讼制度的不完善所至。随着司法制度的不断完善，诉讼法学理论研究的发展，现代司法理念的深入人心及对我国诉讼制度的影响，对我国民事上诉审程序加以完善已是当务之急。本文试述民事上诉审程序的缺陷并提出完善上诉审审查原则的一些构想，以期完善我国民事上诉审制度，目的是在合理和完善的上诉审程序下，当事人的合法权益得到充分合理救济，法律得到统一适用，两审法官的权能分工合理，初审和上诉审的权威同样得到制度的维护。笔者从一个初审法官角度试述这样的论题，求教于学者和上诉审法官，以期得到更好的答案。

一、上诉审功能概述

民事诉讼制度是利用国家公权力解决民事纠纷的典型机制。 其目的是缓解和消除民事纠纷，维护社会秩序；确定权利义务关系，保护民事权益。 而上诉审则是诉讼制度中的一个环节，是上级法院对下级法院已作出的尚未生效的裁判，根据当事人的申请进行复查审理的制度。为了保障裁判公正，各国民事诉讼法上都建立了上诉审程序，以其作为防错与纠错的机制。 民诉法学者陈桂明博士指出，上诉审的功能有五：第一，给审判者设立审判者；第二，保证审判者认识的往复性。 第三，保障当事人正当权利；第四，减轻法官责任负荷；第五，统一法律的适用； 笔者完全赞同陈桂明教授所归纳的上诉审之功能。上诉审功能有效地使诉讼程序更加科学和合理，使公平和正义在诉讼中最大限度地得以体现。然而关于英美国家上诉审功能的论述则更加精辟，比较有代表性的是美国上诉法院法官戴安·伍德（Diane wood）的观点，他认为美国上诉审的功能有六：第一，法律的正确适用；第二，法律的统一适用；第三，法律的演变与阐释；第四，纠正事实错误；第五，巩固司法体系的合法性并加强人们对其的信任；第六，司法体系中各部分的分工协作。 而我国民事诉讼上诉审的功能在于上诉审法院对初审法院作出的民事裁判所“认定的事实是否清楚、适用法律是否正确、诉讼程序是否合法”进行审查，以维持正确的判决和裁定，纠正错误的裁判，发挥上级法院对下级法院的审判监督作用。
总的来说，上诉审是对初审慎重的修正，是增加纠纷解决机制的程序上的正当性和复杂性，是对当事人权益的高层次救济，是强化纠纷解决机制权威性的制度设计，是统一和正确适用法律追求公平与正义的社会需要。

二、我国民事上诉审程序的缺陷

上诉审程序是各国诉讼制度必设的救济程序，其功能如上所述，但并不能说上诉审程序具备上述之功能，所有的民事上诉审制度就完全发挥了其应有的功效。是否最大限度地发挥上诉审程序的功效，关键看该上诉审程序的制度设计的合理性和完善性。下面来考察我国的民事上诉审制度，正因为其自身存在严重缺陷就未能最大限度地产生一个完备的上诉审程序所应产生的功效。

（一）对上诉审的理性认识缺陷

有上诉就有改判，这是上诉审程序设计的初衷和必然后果。多年来，不论是法律界或者社会公众对上诉审改判和发回重审缺乏理性的认识。当然，出现这样的认识偏误原因是多方面的，但制度设计缺陷和理念落伍则是其主要原因。据统计，我国1998年1月至9月全国中级以上人民法院民事上诉案件新收157090件，其中维持原判62155件，占48.52％，改判27029件，占21.10％，发回重审的11576件，占9.04％，结合其他类型案件的发改数据 。于是，有法官在研究时得出这样的结论：“近二十年来，法院二审改判率不仅居高不下，而且还有增长的趋势，已经严重影响了一审判决的稳定性、司法的权威性，破坏了审判的程序性、司法的公正性。” 笔者赞同该文作者对上诉审程序缺陷的批判，但当我们认为上诉审程序存在缺陷应加以变革的同时，对上诉发改率 居高不下或者上下波动不应诚惶诚恐，上诉发改率的存在是这个制度的必然结果。然而，发改率应是多少为合理，其上下波动曲线幅度应如何，可以肯定，那是没有规律可循的，全国不会统一，世界也没有国际标准。据有关资料统计，美国联邦最高法院审理的上诉案件中，有80％推翻下级法院的判决。 那么其发改率即是80％，可以肯定其发改率超过我国任何一个法院。 难道我们就可据此推断，美国联邦各级法院法官素质和办案质量不如我国法官吗？或者说高素质的美国法官在办案时不是高度谨慎吗？回答肯定是否定的。我们知道，一个裁决的作出少则由一个法官决定，多则由数个法官决定，多个法官会审时很多情况下不能达成一致意见，最好的办法是以少数服从多数的原则来表决下判，初审如此，上诉审如此，出现这样的现象是法官认识的差异性和法官独立性所应出现的必然后果。这就决定了上诉审结果与初审不一致的可能性，而这种可能性随时都有可能发生，谁又能预测和控制这种可能性的发生呢？我们不能想象，假如上诉发放率为零那会是什么样的情形和后果，那会是：所有的法官对所有案件事实的认定和适用法律问题的认识都是一样，就如同同型号的机器，产出的均是相同的产品，或者两审法官会审强制统一意见。这样的设想是无法实现也不应当实现的，它否认了人认识的差异性和局限性，是与客观规律不相符的，与诉讼程序设计的初衷相悖的，否则上诉审就没有存在的意义。在这样的制度设计下试想会有哪个当事人还愿意付出沉重的代价上诉去讨得与初审一致的裁判结果。既然发改率不能预测而又不能控制， 我们不如调整心态，把其看着“改亦正常，不改亦正常”，正如美国联邦第六上诉区法院著名法官恩格尔（Engel）诙谐的话语：“我知道我做出的所有判决都得到上诉法院的支持是不可能的，一旦被改判，我想我会理解上诉法官也需要一份工作来维持生计，而且他们比我要聪明。”因此，两审法官应理性看待发改问题。初审法官在工作层面上首先要服从并执行上诉审法官的生效裁判，这是法律的规定，如打心里不服时可保留这样的心态：不是上诉审法官水平比自己高，而是他比自己更权威。正应验了这句名言：“判决不因正确而有效，却因有效而正确” 初审法院和法官不必惧怕发改而诚惶诚恐，应在合理限度内大胆行使自由裁量权，保持法律赋予自己的独立性。而上诉审法官相对于初审法官则具有终审权的优势，要注重尊重初审法官合理的自由裁量权，不可一律强求“弱势法官”（指初审法官）的判断得与自己保持一致，对“弱势法官”的“抱怨”应多加理解，更不能将发改率作为衡量初审法院和法官工作业绩的考评指标，这样的话，初审法院和法官又被逼回到诚惶诚恐无法独立的老路上去了。同时，上诉审法官亦严格把握上诉审查原则，不必顾忌对明显差错的初审裁审“于心不忍”，亦不必在作出发改裁判前“求得”初审法官的“同意” ，保持自身的独立性，行使自己上诉审的自由裁量权。

（二）上诉审程序审查原则简单划一，难以体现法律的细密性

我国《民事诉讼法》也规定了上诉审的审查范围是上诉请求的有关事实和适用法律，审查标准是原判事实是否清楚，适用法律是否正确，是否违反法定程序。 上述规定可归纳出上诉审的审查原则：（1）事实审与法律审并重审查原则；（2）差错审查原则。可见，我国民事诉讼上诉审审查原则之一是事实审与法律审并重，无孰重孰轻。这样的制度设计主要是对初审法官的素质不信任，同时亦模糊了两审的程序功能界限。不可否认，初审法官在十年前素质确实难以令人满意，虽然现在亦难以令人满意，但经过十余年的提高和更新，初审法官的素质已大大提高，在基层政权中应是素质较高的一族。同时，随着法律和诉讼制度的不断发展和完善，两审的程序功能应进一步明确定位，从目前国际通行的趋势是初审是事实审与法律审，强调事实审，而上诉审为法律审，这样才能体现两审的功能差异和司法权限分工，有利于实现诉讼的程序价值及公正与效率。而差错审查原则的制度设计前提是“有错必纠”，不论是大错小错、原则错误还是轻微错误，一律“纠正” 。“大错”（指事实认定和适用法律明显差错）由上诉审纠正这是各国通例，也符合上诉审的程序职能。但“小错”（即轻微错误）或者叫认识的细微差异则不应是上诉审的“纠正”范围。因此，随着社会经济文化的进一步发展，司法程序、司法中立和司法独立等现代司法理念的进一步确立，对诉讼制度的要求越来越细密，应对加强对我国民事上诉审审查原则的粗漏进行修正，进一步明确两审的职能分工和细化。

（三）上诉审法官的权限伸缩性无限扩大

我国诉讼制度实行两审终审制，虽有再审程序随后监督，但再审程序的不确定性和非正常程序性使启动再审程序扑朔迷离，难以发挥对上诉审有效监督之功效。绝大部分案件二审即了结并生效，同时由于上诉审裁判对初审裁判审查的原则定位模糊，对上诉审法官的限制难以精密，各上诉法院难有一致的自由裁量权限标准，给上诉审法官随意行使自由裁量权而不受限制开了无限伸缩之门，无限的权力难保程序的公正，公平与正义则难在上诉审得到充分的保证。

（四）对两审法官的自由裁量权限分配不明

凡是法律，既是普遍的因而也是抽象的，其具体适用，必须由法官在个案中予以具体化。法官不仅要依照具体的法条，还要考虑政治的、经济的、伦理的和个案的具体情况等因素，才能作出妥当的判决，将抽象的立法公正转化为具体的司法公正，这就是法官的自由裁量权。 自由裁量权是法官在审理案件中不论是法律适用方面或者认定事实方面均不可缺少手段和方法论，自由裁量权的本来意义是为了充分发挥法官在审判中的主观能动性，让法官在断案中凭借自己的司法经验和对法律的理解以及要考虑的具体情况等诸因素，在一定限度内权衡利弊，使裁判结果达到最大限度的公正、公平与合理。但法官在行使自由裁量权时应如何把握而不至滥用自由裁量权，两审法官的自由裁量权限如何分配，上诉审法官要不要尊重和维护初审法官的合理自由裁量权，我国的民事上诉审制度均难以体现。如果上诉审法官不尊重和维护初审法官的合理自由裁量权，推演下去即是上诉审法官有不受限制的自由裁量权，再推演下去则初审法官没有自由裁量权。这是不符合司法规律的，试想，哪一个初审裁判不是初审法官根据案件事实和法律权衡各种因素后妥善下判的，其中充满了理性的思维和自由裁量因素，在法律尚不完善—即使比较完善的情况下，离开法官的合理自由裁量因素那是不可想象的，初审法院和初审法官的作用和权威也就不复存在，初审已就没有实质意义。

（五）被上诉审发回重审和改判被普遍确定为错案责任追究标准或者案件质量标准导致初审法官的独立性丧失殆尽和上诉审之功能渐退

《民事诉讼法》第一百五十三条规定了上诉审对初审裁判发回重审和改判的依据，虽然没有明确规定被发回重审和改判的案件为错案，但是不可否认被相当多法院作为错案追究标准和质量标准，导致初审法官为了“防患于未然”，逃避被追究责任的危险，不遗余力地请示、汇报，两审法官“会审”初审，初审法官力图使初审符合上诉审法官的意图，并企图使之为一个模子铸出的“产品”。大法官万鄂湘的论述证明了这点，他说：“从另一个角度看，改判或发回的也不一定是错案，有的是因为两级法院的法官对某一法律条文的理解不一致，有的是因为适用法律的依据有不同认识，还有的是因为一审结束后又发现新的证据，……这些都不是严格意义上的‘错案’，外国法院也不认为这些是错案。” 因此，对“错案”的简单认识和随意追究法官责任不但不符合诉讼规律，而与现代司法理念和潮流格格不入，将会无情地抹杀初审法官的独立判断，他们在断案时将提心吊胆，担惊受怕。正如丹宁勋爵所述“所有法官都应该能够完全独立地完成自己的工作，而不需担惊受怕。决不能弄得法官一边用颤抖的手指翻动法书，一边自问，‘假如我这样做，我要承担赔偿损害的责任吗？’……只要法官真诚地相信他做的事情是在自己的司法权限之内，他就不应承担法律责任。” 这便是对法官司法豁免权的最好论述。如不改变目前的不当做法，独立裁判将会演变成请示上级后作出的行政决定，两审相互间的监督制约关系将会被弱化，根据诉讼规律合理设计的上诉审之功能难以实现。

二、民事上诉审程序的审查原则定位