浅谈档案法制化建设的现状与对策

张智涛


　　现代档案事业在社会化、信息化建设中，越来越表现出对法制化的依赖。因为“社会化”的档案事业方方面面都与社会相关联；“信息化”的档案事业需要有科技的发明和进步作支撑。而对档案工作中各种社会关系的协调以及档案科技知识产权的维护，则需要靠法制来保障。加强档案法制化建设，是适应新时期档案工作发展的新形势，推动档案事业协调、可持续发展的重要保证。那么，档案法制化建设的现状如何？存在哪些问题？如何推动档案法制化建设健康发展呢？以下是笔者对此问题的一些粗浅认识。

　　一、档案法制化建设的现状

　　1、社会档案法制意识淡薄。
　　意识决定行动，档案法制意识在人们遵守和执行档案法规过程中起着重要作用。档案法制化建设需要得到全社会，特别是各级领导的关心和支持，但由于档案工作不可能成为中心工作和重点工作，档案部门不处于热线，往往得不到足够的重视和支持，甚至档案部门自身也对档案行政执法存在认识上的偏差，致使档案行政执法“软弱无力”，不足以对违法者形成影响，更不可能真正制裁其违法行为。由于全社会档案法制意识淡薄，使得档案行政执法缺乏广泛的社会基础，在作出具体执法行为时困难很大，与工商、税务、公安等行政管理部门的执法活动相比，显得苍白无力。

　　2、档案法规体系尚待健全。
　　近年来，我国的档案法规建设取得了很大进步，重新修订了《档案法》，颁布了《档案法实施办法》，此外，各级地方档案事业管理部门也纷纷出台了地方性档案工作规章制度。这些法规为解决新时期档案工作遇到的新问题提供了依据，但是，与档案法制发达的国家相比，我国现有的档案法津法规缺乏系统性、可操作性以及执法严密性，档案法规体系尚待完善。例如在确定违法情节、裁定标准等适用哪些具体条款时难以把握，弹性大，执法手段单一，对有法不依的单位和个人应当怎么处理没有明确规定，实际工作中难以操作。

　　3、档案行政执法力度不够。观瞻十余年来的档案行政执法情况，可以发现，很多地区违反《档案法》及有关档案法律法规的事件仍时有发生，但真正得到处理的却极少。个别地方办了个别案件，也是草草收场，达不到宣传教育效果。不少执法人员存在档案部门是“软单位”、无权无势没有必要得罪人的思想，做“老好人”，逢事绕着走，对违法行为视而不见，孰视无睹，得过且过，违法不究。
　　4、档案行政执法人员素质有待提高。档案执法人员的行政执法理念、法制业务素质等，还远远不能适应档案法制建设的需要。有些档案执法人员对档案法律、法规研究得不够，不熟悉有关法律条文，哪些情况属于违法行为，应该如何处罚，心中没底。基层档案行政管理部门的许多同志并没有拿出更多的精力和时间去学法、懂法、执法，而只是忙于各种具体事务。另外，从基层档案行政管理部门已开展的学法活动来看，多数单位也仅局限于法律条文的学习，而研究如何运用这些法规去处理问题、解决问题的并不多。

二、档案法制化建设的对策

　　1、做好档案法制宣传教育工作，营造档案法制化建设的社会氛围。各级档案行政管理部门应经常性地组织开展现场咨询、广播宣传、悬挂标语、布置展板、发放宣传资料、知识竞赛等多种形式的档案法规宣传活动，进一步提高干部群众贯彻执行档案法律法规的自觉性，提高对档案工作的支持度和参与度，为档案法制化建设营造一个优良的外部环境。使社会公众特别是各级领导同志充分认识到，加强对档案工作的领导、建立健全档案机构等是法律的规定，保护档案是必须履行的义务，不按规定移交档案、档案管理不善造成损失等行为是违法行为。是否重视和加强档案管理工作，不仅是一个工作态度问题，而是是否守法、执法的原则问题。当档案法制意识在社会各层面中具有较高的普遍性时，档案法制化建设便会得到事半功倍的效果。
　　2、加强档案立法工作，建立健全档案法规体系。必须将档案立法作为一个系统工程来抓，既要强调国家制定的档案法律的科学性、严密性、系统性和前瞻性，又要增强国务院及省（市、自治区）以下各级档案法规的具体性和可操作性，确保档案法规体系的严肃性、权威性，增加其灵敏度和惩戒力度。建立健全档案法规体系，对于加强档案法制建设，保障档案事业的健康发展，无疑具有现实而又深远的意义。
　　3、深入开展档案执法检查工作，加大对档案违法行为的查处力度。档案执法是档案法制建设的关键环节，依法查处档案违法行为是法律赋予档案行政管理部门的神圣职责。各级档案行政管理部门应坚持联合执法检查与独立检查相结合，定期检查与不定期检查相结合，综合检查与专项检查相结合，建立一整套完善的档案行政执法机制，对机关、团体、企事业单位的档案工作、综合档案馆建设等进行执法检查，依法查处档案违法违规案件，对违法违规现象予以通报，督促整改，追究有关责任人员责任，切实做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。
　　4、积极实施“人才兴档”工程，努力培育一支过硬的档案行政执法队伍。执法人员素质在一定意义上决定着法律的实现程度。各级档案行政管理部门应积极实施“人才兴档”工程，重点加强对档案行政执法人员的法制教育，加大培训考核力度，使他们不仅熟悉档案法律法规和规章制度，还要了解《宪法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等相关法律条文，不断提高其法律素质和依法行政的能力。与此同时，从制度上规范和约束档案行政执法人员的行政行为，培养一支既具备系统的档案工作知识，又具备系统的法律知识、思想工作作风过硬的档案执法队伍。





中国民用航空局


中国民用航空局令

第　212　号

　　《民用航空情报培训管理规则》（CCAR-65TM-IV-R1）已经2012年2月14日中国民用航空局局务会议通过，现予公布，自2012年7月1日起施行。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 局　长　 李家祥
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 2012年3月12日



民用航空情报培训管理规则

第一章　总　　则

　　第一条　为规范民用航空情报人员培训工作，加强对民用航空情报培训工作的管理，根据《中华人民共和国民用航空法》，结合民用航空情报工作的实际情况，制定本规则。
　　第二条　本规则适用于从事民用航空情报工作以及民用航空情报培训工作的专业人员和机构。各民用航空情报服务机构和民用航空情报培训机构（以下简称航空情报培训机构）应当根据本规则，结合实际情况和需要，制定相应的培训、管理实施办法。
　　航空情报培训机构是指符合条件的担任基础培训的院校及其他民用航空情报培训机构。
　　第三条　民用航空情报培训分为民用航空情报基础培训和民用航空情报岗位培训。
　　民用航空情报基础培训（以下简称基础培训），是为了使受训人具备从事民用航空情报工作的基本知识和基本技能，在符合条件的航空情报培训机构进行的初始培训。
　　民用航空情报岗位培训（以下简称岗位培训），是为了使受训人适应岗位所需的专业技术知识和专业技能，由民用航空情报服务机构组织进行的培训。岗位培训划包括岗位资格培训、业务提高培训和新技术培训。
　　民用航空情报培训大纲，由民航局统一制定。各民用航空情报服务机构和航空情报培训机构应当根据民航局制定的情报培训大纲并结合培训的具体类别和内容，制定培训计划并组织实施。
　　第四条　民用航空情报员执照申请人应当按照《民用航空情报员执照管理规则》的要求在申请前完成基础培训和岗位资格培训。
　　民用航空情报员执照持有人应当按照本规则完成业务提高培训和新技术培训以满足《民用航空情报员执照管理规则》规定的经历要求。
　　第五条　中国民用航空局（以下简称民航局）负责全国民用航空情报培训工作的统一管理。民航地区管理局负责协调和监督管理本辖区民用航空情报培训工作。
　　第六条　航空情报培训机构负责基础培训工作的开展。
　　各民用航空情报服务机构具体负责本单位航空情报培训工作的开展。
　　第七条　本规定中使用的部分术语含义见本规则附件一。

第二章　培训的组织与实施

第一节　基础培训的组织与实施

　　第八条　符合下列条件并得到认可的航空情报培训机构，可以从事为取得民用航空情报员执照而进行的航空情报培训活动：
　　（一）具有健全的培训管理制度。包括学员管理制度、教员管理制度、教学管理和考核制度、培训质量管理制度、教学设施设备管理制度和档案管理制度。
　　（二）具有与开展培训规模相适应的专职管理人员和教学人员。
　　（三）具有固定的、满足开展培训规模要求的场地和设施。
　　（四）具有与开展培训规模相适应的教学及实验设备。
　　（五）具有符合培训大纲要求的民用航空情报培训教材、民用航空情报出版物。
　　第九条　从事基础培训的教员应当符合下列条件：
　　（一）爱岗敬业，责任心强，乐于教学，对受训人的表现评价客观、公正；
　　（二）善于总结、概括民用航空情报知识与技能，有良好的沟通、组织、协调和语言表达能力；
　　（三）具备理论和实践教学的技巧和能力；
　　（四）持有民用航空情报员执照；
　　（五）在民用航空情报岗位工作或者在民用航空情报培训岗位辅助工作1年以上。
　　第十条　基础培训教员由航空情报培训机构统一聘任、管理。航空情报培训机构应当及时将教员聘任情况报民航局和所在地区管理局备案。
　　第十一条　基础培训教员的职责如下：
　　（一）按照教学大纲进行培训并对教学质量负责；
　　（二）将培训所需要的民用航空情报知识、技能传授给受训人；
　　（三）适时对受训人进行评价，指出不足并提出改进意见；
　　（四）每次教学活动结束后，填写教学记录；
　　（五）对教学效果进行分析、研究，提出改进教学的意见。
　　第十二条　基础培训教员的权利如下：
　　（一）根据培训情况向培训机构提出培训建议；
　　（二）参加培训机构组织的提高培训；
　　（三）根据受训人培训情况作出通过、暂停、终止其培训的决定。
　　第十三条　开展基础培训应当符合以下规定：
　　（一）按照民航局的要求开展培训，并制定相应的培训计划；
　　（二）按照培训大纲开展培训工作；
　　（三）按照培训大纲规定的标准对受训人进行考试考核；
　　（四）适时对已完成的培训工作进行分析并评估，提出改进培训工作的意见，修订培训计划；
　　（五）按照规定保存培训记录。
　　第十四条　航空情报培训机构应当向完成培训并通过考试考核的受训人颁发民用航空情报基础培训合格证。
　　民用航空情报基础培训合格证内容包括培训合格证编号、受训人姓名、照片、身份证号、培训内容、培训时间、培训单位签章等，具体样式见附件二。
　　培训机构应当及时将民用航空情报基础培训合格证的颁发情况报民航局和所在地区管理局备案。民用航空情报基础培训合格证颁发情况应便于民航地区管理局和民用航空情报服务机构查询。
　　第十五条　完成培训后，培训机构应当妥善保存基础培训记录。
　　基础培训的培训内容、教学计划、培训时间、教员名单、受训人名单，受训人的培训、考试、考核、评价等记录以及颁证情况等记录应当永久保存。

第二节　岗位培训的组织与实施

　　第十六条　民用航空情报服务机构的岗位培训职责如下：
　　（一）制定本单位的岗位培训计划，适时修改和补充，并组织实施；
　　（二）依据规定和岗位培训计划，拟定本单位的培训方案，并适时修改和补充；
　　（三）组织编写适用于本单位的民用航空情报岗位培训教材；
　　（四）选拔、聘任、培训本单位民用航空情报岗位培训教员，组建培训组；
　　（五）根据培训组的建议，决定结束培训、追加培训、暂停培训、继续培训或终止培训；
　　（六）检查本单位培训计划的实施情况。
　　第十七条　民用航空情报服务机构开展岗位培训应当具备以下条件：
　　（一）具有健全的培训管理制度。包括受训人管理制度、岗位培训教员管理制度、培训管理和考核制度、质量管理制度、培训设施设备管理制度和培训记录管理制度。
　　（二）有指定的部门或者人员负责本单位的岗位培训工作。
　　（三）具有与开展岗位培训和受训人数相适应的岗位培训教员。
　　（四）具有满足开展岗位培训规模要求的场地、设施、设备。
　　（五）具有符合培训大纲要求的岗位培训材料和民用航空情报出版物。
　　第十八条　岗位培训教员应当符合下列条件：
　　（一）爱岗敬业，责任心强，能够客观地对受训人的表现作出评价；
　　（二）持有有效民用航空情报员执照并在民用航空情报服务岗位工作3年以上；
　　（三）在现行岗位工作2年以上；
　　（四）有良好的组织、协调和语言表达能力；
　　（五）业务技能熟练，此前连续2年未因本人原因导致飞行事故征候（含）以上事件。
　　第十九条　民用航空情报服务机构岗位培训教员由本单位聘任，报地区管理局备案。
　　教员不再符合聘任条件或者不能正确履行教员职责的，原聘任单位应当及时解聘，并报地区管理局备案。
　　第二十条　岗位培训教员的职责如下：
　　（一）将自己所掌握的民用航空情报知识、技能传授给受训人；
　　（二）对受训人在受训期间的工作，进行不间断的指导、监督，并对其正确与否负责；
　　（三）按照培训大纲进行培训并对培训质量负责；
　　（四）适时对受训人进行讲评，指出不足并提出改进措施，适时填写培训记录。
　　第二十一条　岗位培训教员享有下列权利：
　　（一）根据培训情况向民用航空情报服务机构提出受训人结束培训的建议；
　　（二）纠正受训人的工作；
　　（三）按照规定对受训人进行考核；
　　（四）参加教员再提高培训。
　　第二十二条　受训人在岗位培训期间未经教员允许，不得提供民用航空情报服务或操作各种设备。
　　受训人在岗位培训期间违反规定，导致事故征候或事故的，所在单位应当根据情节轻重延长其培训时间或者终止其岗位培训。
　　第二十三条　开展岗位培训应当符合以下规定：
　　（一）按照规定制定相应的岗位培训计划；
　　（二）按照培训大纲开展培训工作；
　　（三）按照培训大纲规定的标准对受训人进行考试考核；
　　（四）适时对已完成的培训工作进行分析、研究并评估，提出改进培训工作的意见；
　　（五）按规定上报年度岗位培训情况；
　　（六）按照规定保存培训记录。
　　第二十四条　民用航空情报服务机构每年年底前应当将本单位的本年度培训完成情况和下一年度岗位培训计划报地区管理局。地区管理局每年1月份应当将本地区上一年度培训安排的总体情况上报民航局。
　　同一地区管理局辖区内的多个民用航空情报服务机构有统一管理单位的，应当统一上报。
　　第二十五条　岗位培训应当在培训主管领导下按计划实施。
　　第二十六条　实施民用航空情报人员岗位培训，应当成立培训组。培训组应当为每一位受训人制定培训计划，培训计划应当包括培训的种类、内容、方式、时间、地点，受训人、培训机构、培训教员、培训主管、管理机构以及其他应当说明的事项。进行模拟操作和实际操作时，每名受训人应当有一名相应的岗位培训教员监督指导。
　　第二十七条　岗位培训结束后应当进行检查，检查工作由培训主管和培训教员共同实施。
　　培训主管应当对受训人做出追加培训、终止培训或者培训合格的结论。
　　第二十八条　岗位培训结束后，培训主管应当填写本规定附件三规定的《受训人岗位培训登记表》并存入民用航空情报人员技术档案。
　　第二十九条　完成培训后，受训人所在民用航空情报服务机构应当妥善保存每位受训人岗位培训记录。
　　岗位培训的培训计划，培训内容，岗位培训教员，培训情况，考试考核、评价，培训结论等记录应当至少保存10年。
　　第三十条　民用航空情报服务机构应当为本单位民用航空情报人员在申请民用航空情报员执照或者执照注册时出具培训证明。

第三章　基础培训

　　第三十一条　基础培训是为了使受训人了解掌握从事民用航空情报工作的基本知识和基本技能而进行的培训，是进入岗位培训和获得民用航空情报员执照的前提条件。
　　第三十二条　基础培训应当按照规定的培训大纲实施。
　　基础培训的时间不得少于800小时，可以在学历教育期间完成。管制、签派等相关专业培训合格的学员转入民用航空情报专业学习的，基础培训时间可以适当减少，但不得少于200小时。
　　第三十三条　参加基础培训的受训人应当满足以下条件：
　　（一）具备从事民用航空情报工作的身体条件；
　　（二）具备从事民用航空情报工作的心理素质和能力；
　　（三）口齿清楚，无色盲等缺陷；
　　（四）具备一定的英语基础。

第四章　岗位培训

　　第三十四条　岗位资格培训是指为受训人掌握必需的业务知识和技能，取得在民用航空情报岗位独立工作的资格而进行的培训。
　　岗位资格培训时间不得少于1000小时。
　　第三十五条　业务提高培训是对民用航空情报员提高业务知识和技能的培训。
　　业务提高培训每2年至少进行1次，培训的时间和内容应当由民用航空情报服务机构根据受训人和民用航空情报工作的实际需要确定。
　　第三十六条　新技术培训是指为掌握民用航空最新的科学技术、技术标准或者设备使用而进行的不定期培训。
　　第三十七条　岗位资格培训、业务提高培训和新技术培训完成后，应当通过相应的考核。

第五章　监督检查

　　第三十八条　民航地区管理局对基础培训监督检查的内容包括：
　　（一）是否符合基础培训机构应当具备的条件；
　　（二）教员的聘任和管理是否符合要求；
　　（三）培训计划制定、考试考核、记录保存情况；
　　（四）基础培训的学员筛选、教学内容是否满足要求；
　　（五）民用航空情报基础培训合格证的发放和管理是否符合要求。
　　第三十九条　民航地区管理局对岗位培训监督检查的内容包括：
　　（一）是否正确履行了岗位培训的职责；
　　（二）是否具备开展相应岗位培训所具备的条件；
　　（三）教员的聘任、管理和履行职责情况；
　　（四）培训计划制定、考试考核、记录保存情况；
　　（五）岗位培训的组织实施情况。
　　第四十条　民航地区管理局监督检查，可以采取现场检查、抽查培训记录和档案、要求书面报告、向受训人和教员征求意见等方式进行。

第六章　法律责任

　　第四十一条　航空情报培训机构违反本规则规定，有下列情形之一的，由民航局责令限期改正，并处以警告；情节严重或者逾期未整改的，对单位处以1万元以上3万元以下的罚款：
　　（一）实施教员聘任或者管理不符合要求的；
　　（二）未制定培训计划、实施考试考核或者保存记录的；
　　（三）基础培训的学员筛选、教学内容不符合本规则规定的。
　　第四十二条　组织岗位培训的民用航空情报服务机构违反本规则规定有下列情形之一的，由民航地区管理局责令限期改正，并处以警告；情节严重或者逾期未整改的，对单位处以1万元以上3万元以下的罚款：
　　（一）未正确履行岗位培训职责的；
　　（二）不符合开展相应岗位培训条件的；
　　（三）教员的使用管理情况不符合要求的；
　　（四）未制定培训计划或者未将教员情况备案的；
　　（五）未组织实施岗位培训、考试考核或者未按要求保存相关记录的。

第七章　附　　则

　　第四十三条　本规则自2012年7月1日起施行。2002年3月20日公布的《民用航空航行情报人员岗位培训管理规定》（民航总局令第106号）同时废止。
　　附件：一、定义（略，详情请登录民航局网站）
　　　　　二、民用航空情报基础培训合格证（略，详情请登录民航局网站）
　　　　　三、受训人岗位培训登记表（略，详情请登录民航局网站）
　　《民用航空情报培训管理规则》的修订说明（略，详情请登录民航局网站）