对“《土地登记办法》涉嫌违反《物权法》”文章相关问题的回应及探讨

曾广


　　文中提到“《土地登记办法》涉嫌违反《物权法》”，作者本身就是不予肯定违反《物权法》的意思，我个人认为，《土地登记办法》完全没有违反《物权法》，更没有独自创设新的物权，理由如下：

一、《土地登记办法》没有突破《物权法》的规定，更没有违反了“物权法定原则”

　　《土地登记办法》的依据是《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》，制定的依据上述法律规定，“集体农用地使用权”是土地使用权的一种，是土地使用权的细化，是有法可依的，《宪法》第十条“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”因此，绝不能轻率地说《土地登记办法》涉嫌违反《物权法》，更不能片面地以《物权法》没有“集体农用地使用权”而认为该办法违反《物权法》。
　　《物权法》第五条规定“　物权的种类和内容，由法律规定。”《物权法》第八条规定“其他相关法律对物权另有特别规定的，依照其规定。”《物权法》并没有约束其它法律，《土地管理法》也是我国的一部比较成熟的法律，所以，《土地登记办法》没有突破《物权法》的规定，更没有违反了“物权法定原则”。

二、《土地登记办法》没有置“土地承包经营权”于不顾，自行创设“农用地使用权”，而是为充分顾及了“土地承包经营权”的登记机关由农业行政主管部门操作，为物权登记留下工作空间

　　“国有农用地使用权”和“集体农用地使用权”是土地使用权的一种，并不是独自创设的用益物权种类，而是对土地使用权的进一步细化。
　　《土地登记办法》中的集体农用地使用权，是为了更好地与《物权法》和《农村土地承包法》、《森林法》、《水法》《草原法》和《渔业法》等法律相衔接，《土地登记办法》 中的“集体农用地使用权（不含土地承包经营权）”，并没有否定“土地承包经营权”的存在，而是肯定“土地承包经营权的存在”，文中所推理的“反面推之，国有农用地使用权就一定包含土地承包经营权了”一词，推理合乎逻辑，只是曲解了《土地登记办法》中“集体农用地使用权（不包含土地承包经营权）”真正含义。个人认为，这是作者对文字的片面理解或者说推理所产生的误解，从而产生相反方向的结论。我的理解就是，《土地登记办法》顾及了“土地承包经营权”登记不属于本部门职权范围的情况，规定了适用本土地登记办法的“集体农用地使用权”登记范围，并不包含“土地承包经营权”登记在内，但适用于“国有农用地使用权”的登记。相反，如果说“集体农用地使用权（包括土地承包经营权）”，那才是真正意义上的没有顾及“土地承包经营权”了。
　　从农用地使用权的含义上说，土地承包经营权实际上是农用地使用权范围内的一种土地权利，两者概念不能等同，但并不是取代或者否定“土地承包经营权” ，土地使用权的含义更广泛，土地使用权并不单指建设用地使用权，是包括农用地、建设用地使用权以及更广泛的土地用益物权。按照《全国土地分类》三级分类，一级分类为农用地、建设用地和未利用地，二级分类就是对一级分类再细化，农用地包括耕地、园地、林地、牧草地和其它农用地，我国土地实行的是“用途管制”制度，对农用地转用为建设用地是非常严格的，将土地使用权细分为农用地使用权和建设用地使用权两大类。《物权法》规定了“建设用地使用权”这一物权，实际上是从“土地使用权”细分出来的一种独立物权，从而奠定了“农用地使用权”法律基础。当然，未利用地是没有使用权的，其使用权只能通过开发利用，才能成为可利用的土地，通过开发或者转用审批，转为农用地或者建设用地，才能产生土地使用权。因此，在土地使用权分离出来的“农用地使用权”，属于土地使用权的范畴，并不是独立创设的物权。

三、国土资源部没有“试图冲破《农村土地承包法》关于土地承包经营权由不同部门主管的规定”

　　从部门职能上分析，《土地登记办法》只是国土资源行政主管部门根据现行的法律法规，对土地所有权和使用权进行登记的部门法规，是国土资源部门对土地登记的具体操作办法，并不包括农业行政主管（或农村经营管理）部门的“承包经营权登记”、林业行政主管部门的“林权登记”以及其它不动产物权的登记在内，在现阶段我国尚未对不动产物权进行统一登记的情况下，为了避免国土资源部门与农业、林业、水利、渔业等相关部门的职能交叉而制定的土地登记操作办法。相反，如果《土地登记办法》规定集体农用地使用权包括土地承包经营权，岂不是国土资源部门可以对土地承包经营权进行登记了。因此，《土地登记办法》并不是否定“土地承包经营权”的存在，而是肯定了“土地承包经营权”的存在，是与《农村土地承包法》相关法律相一致的，是为“土地承包经营权”等其他物权登记以足够的空间，也为今后不动产物权的统一登记创造更好的法规依据。

四、《土地登记办法》并没有歪曲“建设用地使用权”，自行创设“国有建设用地使用权”和“集体建设用地使用权”，面是基于《物权法》和《土地管理法》相衔接和名称吻合的原由

　　《土地登记办法》中的“国有建设用地使用权”和“集体建设用地使用权”，是为了使《土地管理法》所指“国有土地使用权”、“集体土地使用权”与《物权法》的“建设用地使用权”相吻合，并没有歪曲“建设用地使用权”，不属自行创设范围，因为《土地登记办法》制定的依据是《土地管理法》和《物权法》等法律，《物权法》中的“建设用地使用权”是“土地使用权”的细化。实际上，过去已经登记发证的“集体土地使用权”和“国有土地使用权”，均属“建设用地”范畴，《物权法》是将原土地登记的“土地使用权”进一步细化为建设用地使用权、宅基地使用权和土地承包经营权。
　　《物权法》第151条规定，集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理”，这就是《物权法》与《土地管理法》相衔接的地方，是《物权法》对原“集体土地使用权“的充分肯定，而《土地登记办法》是对这两部法律“集体土地使用权”和“建设用地使用权”的完好结合。从目前的实际状况上看，如果没有“集体建设用地”，很多企业或者个人手上的《集体土地使用权证》所指的集体建设用地，就得不到法律保障，过去23年来，村、镇一级企业以及一些私营企业、国营企业所使用的集体建设用地，均属集体土地使用权范畴，而《物权法》中的宅基地使用权，是基于宅基地使用权的特殊性，由于法律规定，宅基地是不能单独买卖、抵押和出租的，也就是说不能自由进入市场的，这从一定程度上保证了我国目前还不算富裕的农民居有其所，更符合现阶段我国国情。但一些私营企业、集体企业或者国有企业所使用的集体土地，也就是集体土地使用权，要充分发挥其活力，必须进入土地市场的，也就是说可以买卖、抵押、出租才能产生最大的土地效益和社会效益，才能实现与国有土地同地同价，才能实现真正意义上带领农民奔康致富，把我国庞大的集体建设用地使用权和集体农用地使用权包括土地承包经营权市场建立起来，让这一庞大资产动起来，才能实现真正意义上的农民富裕，占大多数的农民不富裕，就谈不实现小康，更谈不上实现中华民族伟大复兴。
　　改革创新，不违反法律、有利于我国经济发展的，就是一部好的规章，不可否认，《土地登记办法》已经做到了这一点。当然，《土地登记办法》也有不尽人意的地方，《土地登记办法》的制定，各种名词要同时符合《物权法》、《土地管理法》和《农村土地承包法》等法律是相当困难的，既要符合法律规定，又要符合实际操作，出现名词表述上的不同在所难免。比如《物权法》中土地的分层设立问题，这是一种立法意义上的大胆尝试，大家都知道，土地分层设立土地使用权，其情况是相当复杂的，还要有很多配套的法律法规作出修改和完善，才能得以尽快实施，立法的目的就是为了节约集约用地，提高土地利用率，更好地发挥土地效益。为了使《物权法》得到实施，《土地登记办法》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等均作了相适应的修改，《确定土地所有权和使用权规定》（征求意见稿）也拟作相应修改，目的是使土地分层登记更快得到落实。

五、统一不动产登记角度的思考

　　从现实意义上说，不动产必须实行统一登记，势在必行。以土地和房屋的登记为例，本来早应该“两证合一”的，为什么到目前为止，全国尚未全部实行，个中原因，主要是体制问题，也涉及到法律法规的问题。以广东为例，早在9九十年代，广东省人大曾经讨论通过了统一由房产部门对土地使用权和房屋所有权进行登记，实行“两证合一”，但由于没有体制方面作保障，结果是只有广州市的原属广州市的清远市得以实施，其他市区的国土资源门迫于压力，只由房产管理部门统一办理了一段时间，并不是国土资源部门不予配合，而是由于房产管理部门在办理登记时碰到了很多实际困难，比如土地管理业务问题，土地纠纷如何解决问题以至人力不足问题、缺乏技术力量问题，最后不了了了，还是分开登记为好。剖析广州市和清远市得以实施的原因？原来，广州市和原辖下的清远市，充分考虑到体制方面的问题，将房屋管理部门和土地管理部门合并为国土资源和房屋管理局。而深圳市、佛山市等珠三角城市，其模式是国土和规划部门合并，欠发地区的肇庆、韶关等市，国土和矿产合并，而没有将房屋管理部门合并，是造成两证不能合一的首要原因，但不可否认，法律法规的不配套，也是造成不能“两证合一”的重要原因，只有从体制上及职能上理顺不动登记关系，国家出台不动产合一登记的法律，能够合并的部门，最好合并，不能合并的理顺职能关系，统一的登记部门，由相关职能部门确认权属来源，登记机关只承担权属登记发证，目的是将我国分散的不动产物权登记统一起来。从目前体制剖析，吸取广东省广州模式、珠三角模式和不发达城市模式的成功经验教训，在现有基础上，再将土地资源管理部门、房屋管理部门和城市规划部门合并，由于房屋管理部门和规划部门，很多地方只是块块管理，上下级之间没有直接的业务来往，在镇一级没有派出机构，国土资源管理部门是条块结合的管理体制，从人力物力上看，均有足够的人力物力资源作保障，最为有利的是镇一级国土资源管理所和测绘队伍，足以保证不动产登记所需人力物力和技术上的支持，从目前农村土地发证和房屋所有权证发证情况分析，在我国，大部分农村的房屋均没有登记发证，而土地使用权发证，基本上已经完成了土地使用权的总登记，规划部门也一样，由于镇一级没有派出机构，基本上以县以上城市规划为主，无暇顾及镇一级的规划，更谈不上村委会、村小组一级的规划了。当然，并不排除个别地方的房屋管理和规划部门具有充足人力物力以及先进测绘技术支持。因此，将规划部门和房屋管理部门归并到国土资源部门，是目前最好的办法，当然这不是最后解决办法，只能是权宜之计，但起码从根本上解决了困扰是中国老百姓几十年的房屋所有权、土地使用权和规划许可证的统一。
要实现真正意义上的不动产统一登记，最好的办法就是新成立一个不动产管理部门，将所有职能部门的不动产登记职能划转出来，归并为统一的不动登记机构中，这样才不至于各职能不愿放弃根深蒂固的现状，为各自利益互相浪费国家资源的情况。
　　以上，只作为个人观点，并非对写“《土地登记办法》涉嫌违反《物权法》”的朋友有什么个人偏见，作为个人见解吧了，以此探讨，我一半认同文中所说“换个角度来看，这可能也是《物权法》未经充分论证就仓促通过的后遗症之一吧。”《物权法》出台，总不能讨论成十年时间才出台吧！如果单从《物权法》上的物权种类去进行土地管理，将是不完全符合实际的，在实际工作中也是行不通的。好在《物权法》给其它法律留下了灵活的空间，从而为其它法律的修改和法律之间相互衔接奠定了基础。从现实意义上说，《物权法》的颁布实施，标志着我国社会主义市场经济进一步完善，在为国民创业和创造财富提供法律保障，将会给我国未来经济发展带来深远的积极影响。



二??九年五月二十三日

广东省惠州市人民政府


惠州市人民政府令第71号


　　《惠州市河道和水利工程管理办法》业经2010年6月21日十届124次市政府常务会议讨论通过，现予发布，请遵照执行。


市长：李汝求
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一○年八月五日


惠州市河道和水利工程管理办法
第一章 总 则

　　第一条 为加强河道和水利工程管理，保障防洪安全和水利工程的正常运行，确保安全度汛，发挥江河湖泊和水利工程的综合效益，根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《广东省水利工程管理条例》、《广东省河道堤防管理条例》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
　 第二条 本市行政区域内河道（包括人工水道、行洪区、蓄洪区、滞洪区）和下列水利工程的管理、保护和利用适用本办法：
　　（一）防洪、防潮、排涝工程；
　　（二）蓄水、引水、供水、提水和农业灌溉工程；
　　（三）防渍、治碱工程；
　　（四）水利水电工程；
　　（五）水土保持工程；
　　（六）水文勘测、三防（防汛、防风、防旱）通讯工程；
　　（七）其他水资源保护、利用和防治水害的工程。
　　第三条 本办法所称河道堤防是指河床以及直接依附河道兴建的堤、坝、防护林草、护坡、涵、闸、泵站等与河道配套发挥作用的兴利防害水工程。
　　本办法所称水闸是指最大过闸流量1000立方米/秒以上的大型水闸；最大过闸流量100立方米/秒以上、1000立方米/秒以下的中型水闸；最大过闸流量100立方米/秒以下的小型水闸。
　　本办法所称水库是指总库容10000万立方米以上的大型水库；总库容1000万立方米以上、10000万立方米以下的中型水库；总库容10万立方米以上、1000万立方米以下的小型水库。
　　本办法所称灌区是指灌溉面积50万亩以上的大型灌区；灌溉面积5万亩以上、50万亩以下的中型灌区；灌溉面积5万亩以下的小型灌区。
　　本办法所称泵站是指装机流量50立方米/秒以上或装机功率10000千瓦以上的大型灌溉、排涝泵站；装机流量10立方米/秒以上、50立方米/秒以下或装机功率1000千瓦以上、10000千瓦以下的中型灌溉、排涝泵站；装机流量10立方米/秒以下或装机功率1000千瓦以下的小型灌溉、排涝泵站。
　　第四条 各级人民政府应加强对河道和水利工程的管理，按照分级管理的原则，理顺管理体制，明确责、权、利关系，保障河道和水利工程的安全及正常运行。凡与河道和水利工程管理工作有关的部门，必须在当地人民政府的领导下，密切配合，共同做好河道和水利工程的管理工作。
　　第五条 市、县（区）水行政主管部门是河道和水利工程的主管部门，负责本办法的组织实施和监督执行，并在上级和同级防汛指挥机构统一领导下做好防洪调度工作。各级水行政主管部门应本着专业管理和群众管理相结合的原则，充分依靠群众，切实管理好河道和水利工程。各地应建立健全河道和水利工程管理机构，保障河道和水利工程安全、高效运行。
　　市、县（区）有关行政主管部门应根据相关法律、法规，按照各自职责协同水行政主管部门做好河道和水利工程管理工作。

　第二章 河道和水利工程管理

　　第六条 河道管理实行按水系统一管理和分级管理相结合的原则，加强防护，确保畅通。
　　本市辖区内的河道，东江干流按有关规定由省水行政主管部门统一管理；西枝江干流从惠城区东新桥入东江河口至惠东西枝江水利枢纽的河道由市水行政主管部门统一管理；惠城中心区、仲恺高新区内河涌的主干流段由市水行政主管部门统一管理，具体按《惠州市市区河涌管理暂行规定》执行；其他河道按辖区由所在县、区水行政主管部门统一管理。
　　河道及堤防工程执法检查、维修养护等日常监管按“属地管理、地方负责”的原则实行管理，由河道两岸堤防管理单位相应的水行政主管部门负责。
　　有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。其中西枝江和新开河位于惠城中心区无堤防的东平半岛河段沿岸按照现有沿江岸线或规划岸线外延10米范围确定。
　　城市规划区范围内河道管理范围应与城市蓝线和黄线管理相适应。
　　河道的具体管理范围，由县级以上地方人民政府负责划定。
　　第七条 本市辖区内的水利工程按下列规定实行分级管理。白盆珠水库由市政府管理，天堂山水库和显岗水库由所在地县政府管理，潼湖水利工程受省水行政主管部门委托由市水行政主管部门管理，惠州大堤南堤和北堤、增博联和水库由市水行政主管部门管理。其他中型和重要的小型水利工程，由所在县、区水行政主管部门管理；其余的小型水利工程由所在乡、镇（街道办事处）人民政府管理。未具体划分规模等级的水利工程，由其所在地的水行政主管部门管理。变更水利工程的管理权，应当按照原隶属关系报经上一级水行政主管部门批准。
　　由部门、企业或个人兴建的水利工程，按其隶属关系由其相应的主管部门或当地政府监管，接受当地水行政主管部门的行业管理。
　　第八条 大、中型和重要的小型水利工程应当设置专门管理单位，未设置专门管理单位的小型水利工程必须有专职人员管理。同一水利工程必须设置统一的专门管理单位。水利工程管理单位具体负责水利工程的运行管理、维护和开发利用。
　　本市水利工程管理单位的属性按照《广东省水利工程体制改革实施方案》确定为纯公益、准公益或企业性质三类。纯公益和准公益性质的水利工程管理单位经费（包括人员、公用、维修养护经费）按相关规定，列入同级财政预算安排，其中纯公益性水利工程管理单位经费由财政核拨，准公益性水利工程管理单位经费由财政核补。企业性质的水利工程管理单位，其所管水利工程的运行管理和日常维修养护资金由水利工程管理单位自行筹集，工程运行、管理和维修养护的资金列入成本核算。
　　小型水库管理和经费保障按《惠州市小型水库管理办法》执行。
　　第九条 水利工程管理单位应当建立健全管理制度，严格按照有关规程规范运行管理，接受水行政主管部门的监督，服从政府防汛指挥机构的防洪、抗旱调度，确保水利工程的安全和正常运行。当水利工程的发电、供水与防洪功能发生矛盾时，应当服从防洪。
　　第十条 通过租赁、拍卖、承包、股份合作等形式依法取得水利工程经营管理权的单位和个人，未经水行政主管部门依法批准，不得改变水利工程原设计的主要功能。
　　第十一条 新建、改建、扩建、加固水利工程项目应当严格按照规定的基本建设程序，依法办理审批手续，实行项目法人责任制、招标投标制和建设监理制。其勘测、设计、施工、监理应当由具有相应资质的单位承担，按照分级管理的原则，接受水行政主管部门对工程质量的监督。未经依法验收合格的水利工程不得交付使用。
　　第十二条 未达到设计标准的水利工程，应进行达标加固、更新改造；虽达到设计标准，但运行时间长，设施残旧，存在险情隐患的水利工程，应做好规划，限期完成除险加固、更新改造。所需资金按照分级负责的原则多渠道筹集解决。
　　第十三条 经安全鉴定和充分技术经济论证确属危险，且严重影响原有功能效益，或者因功能改变，确需报废的，由其所属的水行政主管部门审核后报上一级水行政主管部门审批，中型以上的水利工程报同级政府批准。
　　第十四条 河道整治与建设，应服从流域综合规划和城乡规划，符合国家规定的防洪标准、通航标准和其他有关技术要求，维护堤防安全，保持河势稳定和行洪、航运通畅。水利、电力部门或其他部门在河道建设水利、水电或其他涉水工程时，必须按照统筹兼顾的原则，充分考虑交通、航运、自然生态、环境保护和资源保护等方面的实际需要，并应征得有关部门的同意。

第三章 河道和水利工程保护

　　第十五条 堤防两侧应留有护堤地。凡过去已征用或划定的护堤地，均归国家所有，由水行政主管部门管理。
　　新建堤防和尚未划定护堤地的堤段，由市、县（区）水行政主管部门会同同级城乡规划、国土资源等有关部门按下列规定标准划定护堤地，报同级人民政府批准后向社会公告：
　　（一）东江干流的堤防和捍卫重要城镇或5万亩以上农田的其他江海堤防，均从内、外坡堤脚算起每侧30米。
　　（二）捍卫1万至5万亩以下农田的堤防，从内、外坡堤脚算起每侧20米。
　　（三）捍卫1万亩以下农田的堤防，从内、外坡堤脚算起每侧10米。
　　（四）惠城区城市建成区内的堤防，堤防内侧护堤地从内坡堤脚算起10米，外侧护堤地从外坡堤脚算起30米。
　　未达到设计标准的堤防和险段，其护堤地应适当加宽。
　　第十六条 国家对水利工程依法实施保护，并由市、县（区）水行政主管部门会同同级城乡规划、国土资源等有关部门按照下列标准划定国家所有的水利工程管理范围，报同级人民政府批准后向社会公告：
　　（一）水库。工程区：挡水、泄水、引水建筑物及电站厂房的占地范围及其周边距离为：大型及重要中型水库周边100米，主、副坝下游坝脚线外300米；中型水库周边50米，主、副坝下游坝脚线外200米；小型水库周边30米，主、副坝下游坝脚线外100米。库区：水库坝址上游坝顶高程线或土地征用线以下的土地和水域。
　　（二）堤防。工程区：主要建筑物和专用防洪抢险道路的占地范围以及本办法第十五条规定的护堤地。
　　（三）水闸。工程区：水闸工程各组成部分（包括上游引水渠、闸室、下游消能防冲工程和两岸联接建筑物等）的覆盖范围以及水闸上、下游及其两侧的宽度为：大型水闸上、下游距离各1000米，两侧宽度各200米；中型水闸上、下游距离各300米，两侧宽度各50米；小型水闸上、下游距离各50米，两侧宽度各30米。
　　（四）泵站。工程区：泵站工程各组成部分（包括上游引水渠、厂房、涵管、下游消能防冲工程和联接建筑物等）的覆盖范围以及泵站上、下游及其两侧的宽度为：大型泵站上、下游距离各300米，两侧宽度各100米；中型泵站上、下游距离各150米，两侧宽度各50米；小型泵站上、下游距离各50米，两侧宽度各30米。
　　（五）灌区。主要建筑物占地范围及周边距离为：大型工程周边100米，中型工程周边50米，小型工程周边30米；渠道：左、右外边坡脚线之间用地范围。
　　（六）生产、生活区（包括生产及管理用房、职工住宅及其他文化、福利设施等）。
　　其他水利工程的管理范围，由县（区）或乡镇人民政府（街道办事处）参照上述规定标准划定后向社会公告。
　　第十七条 市、县（区）水行政主管部门会同同级城乡规划、国土资源等有关部门按照下列规定标准在水利工程管理范围边界外延划定水利工程保护范围，报同级人民政府批准后向社会公告：
　　（一）水库、堤防、水闸、泵站和灌区的工程区、生产区的主体建筑物管理范围边界外延不少于200米，其他附属建筑物管理范围边界外延不少于50米。
　　（二）库区水库坝址上游坝顶高程线或者土地征用线以上至第一道分水岭脊之间。
　　（三）大型渠道管理范围边界外延20米，中型渠道管理范围边界外延15米，小型渠道管理范围边界外延10米。
　　（四）其他水利工程的保护范围，由县（区）或乡镇人民政府（街道办事处）参照上述标准划定后向社会公告。
　　第十八条 市、县（区）国土资源部门对已征用或已按规定划拨的水利工程管理范围内的土地，应依法办理确权发证手续。已划定水利工程管理范围并已办理确权发证手续的，不再变更；尚未确权发证的，应按照本办法第十六条规定的标准，由市、县（区）水行政主管部门会同同级国土资源部门依法办理征用或划拨土地手续。
　　任何单位和个人不得侵占水利工程管理范围内的土地和水域。国家建设需要征用水利工程管理范围内的土地的，应征得有审批权的水行政主管部门同意。
　　第十九条 水利工程保护范围内的土地，其权属不变，但必须按本办法的规定限制使用。
　　第二十条 水利工程管理单位应当在水利工程管理范围和保护范围的边界埋设永久界桩，任何单位和个人不得移动和破坏所设界桩。
　　第二十一条 城乡规划应专项标注列示河道和水利工程建设用地，其用地范围和城乡规划的蓝线或黄线范围，由城乡规划主管部门会同水行政等有关部门确定。
　　城乡规划、国土资源等有关部门在编制规划、办理行政许可时，凡涉及到河道和水利工程管理和保护范围的，须征得有相应审批权的水行政主管部门同意。
　　城市规划区内的建设项目涉及河道堤防和水利工程管理范围的，建设单位应提出相应的保护调整措施并须符合相应水利规划和城市规划。
　　新建工业区、住宅区、经济技术开发区等，在新的水利、河道堤防工程系统建成以前，不得损坏、堵塞、填毁原有的河道堤防和水利工程。
　　第二十二条 单位和个人需要在河道、滩地、堤防或护堤地上作业的，事前必须报经当地水行政主管部门同意，并服从水行政主管部门指挥。在河道、滩地内开采砂石土料的，应由水行政主管部门统一规划、管理，与河道整治相结合。河道开采砂石土料的监督管理按有关规定执行。
　　第二十三条 在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、缆线等，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，不得影响河道行洪、排涝及上下游左右岸河道堤防安全，不得引起河势的不良变化，不得妨碍河道水文观测，不得危及水陆交通安全。其可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序报送审批前，其工程建设方案，应当由建设单位或个人报有关水行政主管部门根据前述防洪要求审查同意。
　　第二十四条 工程设施建设需要占用河道管理范围内土地，跨越河道空间或者穿越河床的，建设单位或个人应将该工程设施建设的位置和界限报有关水行政主管部门审查批准后，方可依法办理开工手续；施工时，应按照水行政主管部门审查批准的位置和界限进行。工程开工前，建设单位或个人应将施工安排告知水行政主管部门，并与河道堤防管理单位签订《防洪安全协议书》。
　　第二十五条 建设单位或个人在河道管理范围内进行建设的，应当在开工时按照清理现场的工作量向河道堤防管理单位预交河道清理复原保证金。工程完工后，建设单位或个人应按要求清理施工现场，并经水行政主管部门验收合格后退还保证金。建设单位或个人逾期不按要求清理河道施工现场或虽已清理施工现场，但经验收不合格的，由河道堤防管理单位组织清理，所需费用从保证金中扣除。
　　第二十六条 在河道、滩地上修建工程设施，按下列管理权限呈报审批：
　　（一）建设工程设施涉及或影响的范围在本县、区行政区域内的，在征得当地水利所（会、站）或水利工程管理单位同意后，由所在县、区水行政主管部门审批。
　　（二）工程设施涉及或影响的范围跨县、区行政区域的，经所在县、区水行政主管部门同意后，由市水行政主管部门审批。
　　（三）在西枝江干流从惠城区东新桥入东江河口至惠东西枝江水利枢纽工程的河道、滩地上进行建设的，在征得相应水利工程管理单位同意后，由所在县、区水行政主管部门审核，报市水行政主管部门审批。
　　（四）在本市行政区域内的东江干流河道、滩地上进行建设的，在征得相应水利工程管理单位同意后，由所在县、区水行政主管部门审查，市水行政主管部门审核，报省水行政主管部门审批。
　　第二十七条 未经依法批准，任何单位或个人不得填堵河道，或在河道、滩地上抛石筑坝和围垦；不得在堤防或护堤地上修建各类建筑物或其他工程设施。
　　第二十八条 经依法批准在河道管理范围内建设工程项目和其他设施的，建设单位或个人应当向水行政主管部门缴纳河道管理范围占用费。收费标准和办法依照省人民政府的规定执行。
　　第二十九条 堤防上已修建的涵闸、泵站和埋设的穿堤管道、缆线等建（构）筑物及设施，水行政主管部门应当定期检查，对不符合工程安全要求的，必须限期由原建单位负责加固、改建或堵闭，废弃的应拆除并回填夯实。
　　第三十条 单位和个人确因生产或建设需要破堤修建涵闸、泵站、交通旱闸，埋设穿堤管道或兴建其他工程设施的，应提出工程设计方案，经当地水行政主管部门同意后，按下列管理权限审批：
　　（一）惠州大堤南堤、惠州大堤北堤的破堤建设方案由市水行政主管部门审核，报省水行政主管部门审批。
　　（二）上项规定以外的县、区水行政主管部门直属管理的堤防和市管河涌的堤防破堤建设方案由所在地水行政主管部门初审或相应的河道堤防管理单位审查同意的，报市水行政主管部门审批。
　　（三）其他堤防的破堤建设方案，由所在县、区水行政主管部门审批。
　　第三十一条 在水利工程管理范围和保护范围内新建、扩建和改建的各类建设项目，其可行性研究报告在按照国家和省规定的基本建设程序报送审批前，其中的工程建设方案应当由建设单位或个人报有审批权的水行政主管部门审查同意。需要占用水利工程管理范围土地的，在水行政主管部门按下列审批权限对该工程设施的位置和界限审查批准后，建设单位或个人方可依法办理用地、开工手续：
　　（一）大型水利工程管理范围内的建设项目在征得相应水利工程管理单位同意后，由市水行政主管部门审核，报省水行政主管部门审批。
　　（二）其他水利工程管理范围内修建永久性、临时性工程设施或作业的，在征得当地水利所（会、站）或水利工程管理单位同意后，由有审批权的水行政主管部门负责审批。
　　（三）河道堤防工程管理范围内建设项目审批按照本办法第二十三条至第二十九条的规定执行；在河道堤防工程保护范围内进行深基坑开挖、打井等影响堤防基础安全的建设项目，应经有审批权的水行政主管部门同意。
　　第三十二条 对在河道、水利工程管理范围内进行建设的工程设施，水行政主管部门有权依法监督检查；水行政主管部门检查时，被检查的单位应如实提供有关情况和资料，积极配合检查。
　　第三十三条 河道、水利工程管理范围内建设的工程设施竣工验收时，应有水行政主管部门参加，建设单位或个人应向水行政主管部门提供相应建筑物、构筑物竣工图。
河道、水利工程管理范围内建设的工程设施与防洪安全相关的项目未经水行政主管部门验收或验收不合格的，其主体工程不得投入使用。
经验收合格的河道、水利工程管理范围内建设项目由建设单位或使用单位负责日常管理和维护，服从水行政主管部门的安全管理。
　　第三十四条 凡利用堤顶、水库坝顶作公路的，必须经有审批权的水行政主管部门同意。所用堤段、坝顶的路面铺筑和养护、维修，以及因提高防洪标准，需要重新铺筑路面所需的物资器材等，均由交通运输、公路、市政主管部门或使用单位负责。修建跨越堤顶的道路，必须另行填筑坡道，不得挖低堤顶，留下路缺。
　　第三十五条 江河的故道、旧堤、原有水利工程设施等，任何单位和个人不得擅自填堵、占用或者拆毁。城市建设确需填堵或者废除的，应当经有审批权的水行政主管部门审查同意，报同级人民政府批准。
　　第三十六条 任何单位和个人不得破坏、侵占、毁损水库大坝、堤防、水闸、护岸、抽水站、排水渠系等防洪工程和水文、通信设施以及防汛备用的器材、物料等。
　　第三十七条 从事工程建设，占用农业灌溉水源、灌排工程设施，或者对原有灌溉用水、供水水源有不利影响的，建设单位或个人应当采取相应的补救措施；造成损失的，应依法给予赔偿。
　　第三十八条 因建设需要迁移水利工程或造成水利工程损坏的，建设单位或个人应当事先提出书面申请，经有审批权的水行政主管部门批准，并采取补救措施或按重置价赔偿；影响水利工程运行管理的，应当承担相应的管理维修费用。
　　第三十九条 修建桥梁、码头和其他设施，必须按照国家规定的防洪标准所确定的河宽进行，不得缩窄行洪通道。
　　桥梁和栈桥的梁底必须高于设计洪水位，并按照防洪和航运的要求，留有一定的超高。在宣泄设计洪水状况下，桥梁壅水一般不应大于0.05米。东江干流应按省规定执行。
　　跨越河道的管道、线路的净空高度必须符合防洪和航运要求。
　　第四十条 对壅水、阻水严重的桥梁、引道、码头和其他跨河工程设施，根据防洪标准，有关水行政主管部门可以报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限责令建设单位或个人限期改建或者拆除。
　　第四十一条 禁止在江河、湖泊、水库、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物。
　　禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。
　　第四十二条 对居住在行洪河道内的居民，当地人民政府应当有计划地组织外迁。
　　第四十三条 在河道管理范围内进行下列活动，必须报经水行政主管部门批准；涉及其他部门的，由水行政主管部门会同有关部门批准：
　　（一）采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥；
　　（二）爆破、钻探、挖筑鱼塘；
　　（三）在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施；
　　（四）在河道滩地开采地下资源及进行考古发掘。
　　第四十四条 在水利工程管理范围内禁止下列行为：
　　（一）兴建影响水利工程安全与正常运行的建筑物和其他设施；
　　（二）围库造地；
　　（三）爆破、打井、采石、取土、挖矿、葬坟以及在输水渠道或管道上决口、阻水、挖洞等危害水利工程安全的活动；
　　（四）倾倒土、石、矿渣、垃圾等废弃物；
　　（五）在江河、水库水域内炸鱼、毒鱼、电鱼和排放污染物；
　　（六）损毁、破坏水利工程设施及其附属设施和设备；
　　（七）在坝顶、堤顶、闸坝交通桥行驶履带拖拉机、硬轮车及超重车辆，在没有路面的坝顶、堤顶雨后行驶机动车辆；
　　（八）在堤坝、渠道上垦植、铲草、破坏或砍伐防护林；
　　（九）其他有碍水利工程安全运行的行为。
　　第四十五条 在水利工程保护范围内，不得从事危及水利工程安全及污染水质的活动。
　　第四十六条 对水库已经围库造地或筑塘的，应当进行治理，退地撤塘还库。
　　第四十七条 在水利工程管理范围内从事生产经营活动的，必须经水行政主管部门同意，并与水利工程管理单位签订协议。
　　第四十八条 在以供水为主的水利工程管理范围和保护范围内不得建设污染水体的生产经营项目。兴建旅游项目，必须经省水行政主管部门同意后报有关部门批准；已经兴建的，由环保行政主管部门会同水行政主管部门依法处理，采取补救措施，防治水质污染。
　　第四十九条 由水利工程提供生产、生活和其他用水服务的单位和个人，应当向水利工程管理单位缴纳水费，逾期不缴纳水费的，从逾期之日起，按日加收应缴额千分之二的滞纳金。供水价格由县级以上物价行政主管部门会同水行政主管部门按照国家和省的有关规定制定和调整。

第四章 罚 则

　　第五十条 违反本办法规定的，由水行政、环保等有关部门按照《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国防洪法》、《广东省水利工程管理条例》、《广东省河道堤防管理条例》等有关法律、法规的相关规定处理。
　　第五十一条 对拒不执行有关法律、法规和本办法，以暴力抗拒、威胁水行政主管部门依法执行公务，或破坏水利工程设施和河道堤防设施的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定处理；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第五章 附 则

　　第五十二条 本办法有关数字中的“以上”含本数，“以下”不含本数。
　　第五十三条 本办法自2010年9月1日起施行，有效期5年。