湖北省财政厅 湖北省税改办


省财政厅省税改办关于印发湖北省对农民补贴的财政资金发放管理暂行办法的通知

鄂财商发［2005］40号


各市、州、林区、县（市、区）财政局、税改办：

　　现将《湖北省对农民补贴的财政资金发放管理暂行办法》印发给你们，请认真贯彻执行。

　　实行财政资金对农民直接补贴，是党中央、国务院和省委、省政府继农村税费改革后推出的又一项重要改革措施，对于保护农民利益，增加农民收入，促进农业和农村经济发展具有十分重要的意义。各级财政部门和税改办要严格按照暂行办法规定，认真组织实施，确保各项对农民补贴的财政补贴资金及时足额落实到农户。

　　附件：湖北省对农民补贴的财政资金发放管理暂行办法

　　湖北省对农民补贴的财政资金发放管理暂行办法

　　第一条 为了进一步理顺财政对农民补贴资金发放工作，规范资金管理程序，根据《中共中央、国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》（中发［2005］1号）、《财政部、国家发展改革委、农业部、国家粮食局、中国农业发展银行关于进一步完善对种粮农民直接补贴政策的意见》（财建［2005］59号）、《财政部、农业部关于印发水稻良种推广补贴资金管理暂行办法的通知》（财农［2004］17号）、《国务院办公厅关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》（国办发［2004］34号）等文件精神和省委、省政府有关文件规定，特制定本办法。

　　第二条 对农民直接补贴的财政资金是指财政部门安排的发展粮食生产、扶持农民、解决农民生活困难的专项补助资金。

　　第三条 对农民直接补贴的财政资金（以下简称涉农补助资金）实行“政府制定补贴政策、社会公示、主管部门监督审核、财政部门核拨资金、委托金融机构发放”的管理原则。

　　第四条 对农民直接补贴的资金主要包括：

　　（一）对种粮农民的粮食直接补贴资金。

　　（二）对种粮农民的水稻良种补贴资金。

　　（三）退耕还林粮食补助折现资金。

　　（四）退耕还林生活补助。

　　（五）库区口粮差价补助资金。

　　（六）其他涉农补助资金。

　　第五条 涉农补助资金的申报。涉农补助资金原则上由农民申报，乡镇政府组织农业、林业、水利、财政等相关部门对农民申报情况进行核实。不需要农民申报的，由村、乡镇（区、办事处）或具体组织办理单位代为如实填报。申报内容包括农民的姓名、身份证号码、居住地详细地址、申报补贴项目及数量、补贴金额等。乡镇财政所和县（市、区）财政局按照省财政厅、省税改办的统一要求，对审核后的农户基本情况实行微机管理。

　　第六条 涉农补助资金的公示。乡镇政府对农户补贴项目的数量和金额核实后，农民对核实结果签字认可。为便于农民群众和社会舆论的监督，对乡镇政府核实后的农户基本情况（包括姓名、家庭人口、补贴项目、补贴数量、补贴标准、补贴金额），以村（组）为单位进行张榜公示，公示时间不得少于7天。县（市、区）、乡镇政府要设立举报电话，安排举报接待人员，及时调查和纠正公示期间群众举报的问题，将核查情况予以公布，并及时更改。

　　第七条 涉农补助资金工作的职责分工：

　　税改办负责统筹、协调涉农补助资金的落实工作，具体包括：协调财政部门有涉农补助资金职责任务处（科、股）的相关工作；制定、印刷和分发（《湖北省农村税费改革政策监督卡》；牵头组织相关软件开发、培训和信息传输管理工作；负责与委托发放补贴资金的金融机构（以下简称代办机构）签订委托发放协议；协调、统一相关数据及口径；及时督促、检查各项涉农补助资金落实到户等工作。

　　财政商贸处（科、股）根据有关政策规定，收集整理相关数据资料；负责制定对种粮农民粮食直接补贴、退耕还林粮食补助折现资金和库区口粮差价补助的具体操作办法，以及以上三项资金的筹集、审核、分配、拨付、专户管理和资金发放的监管等工作。

　　财政农业处（科、股）根据有关政策规定，收集整理相关数据资料；负责制定对种粮农民的良种补贴和退耕还林现金补助的具体操作办法，以及以上两项资金的筹集、审核、分配、拨付、专户管理和资金发放的监管等工作。

　　乡镇政府组织农业、林业、水利、财政等相关部门对农民直接补贴的基础数据资料进行申报、公示、审核等工作。

　　乡镇财政所负责（（湖北省农村税费改革政策监督卡》填写发放工作；依据乡镇政府审核的农户的有关数据，进行微机录入、汇总、上报工作；负责涉农补助资金的储蓄存折或现金的发放工作。

　　第八条 涉农补助资金的发放程序。乡镇政府按照本办法的要求组织申报、公示、审核后，由乡镇财政所汇总，并按补贴范围的职责分工，上报县（市、区）财政局相关科（股），县（市、区）财政局相关科（股）将汇总后的数据交县（市、区）税改办，税改办将审核后的数据协调一致后及时反馈给县（市、区）财政局商贸科（股）和农业科（股），并同时上报上级税改办。县（市、区）财政局商贸科（股）和农业科（股）收到税改办审查确认的有关数据后，提交代办机构，同时拨付资金。代办机构收到县（市，区）财政部门的资金后，在规定期限内按涉农补助资金发放清册将补贴资金存入“财政涉农补助资金活期储蓄存折”上；同时，向县（市、区、市直）财政局商贸科（股）和农业科（股）反馈资金存入情况，并将所有存折与乡镇财政所办理移交手续，并确保及时向农民兑付，方便农民取款。每年11月份前，代办机构要与县（市、区、市直）财政局商贸科（股）或农业科（股）办理资金的结算事宜。

　　第九条 涉农补助资金按规定的标准和时间发放给农民，原则上实行“一折通”发放，委托农村信用合作社办理。离农村信用合作社较远、不方便农民取款的村，由财政所直接发放补贴现金，如果农民愿意发放存折，财政所也要发放存折。但是，无论以哪种方式发放，都必须由农民签收，不得由乡镇部门和村（组）集中代领转付，也不得抵扣任何款项。

　　第十条 县（市、区）税改办根据当地实际情况，可与其他金融机构签订委托发放涉农补贴资金协议，并将有关情况报省税改办备案。

　　第十一条 本办法由省财政厅会同省税改办负责解释。各市、县（市、区）财政局和税改办可以结合本地实际情况，比照本办法制定具体实施办法。

　　第十二条 本办法从2005年开始执行。


基金会在重大灾害、社会公益活动中所发挥的作用，越来越受到社会各界的关注。同时，如何加强基金会的治理也成为亟待解决的问题。明确界定基金会创立人的地位和权利义务，无论对于相关部门和司法机关依法保护创立人、捐赠人权益，还是促进基金会的长远发展都有着积极作用。


一、创立人资格


基金会的创立人是指本人或者第三人均有创立基金会意愿，签署基金会章程将其财产赠与基金会。遗嘱人以创立基金会为目的并承诺财产赠与基金会而订立遗嘱为基金会创立人。基金会创立人既可以是自然人也可以是法人。自然人必须为具有完全民事行为权利和能力的人，法人必须是依据属人法设立的公司、社团或其他商业组织。


关于创立人的资格，各国法律规定不尽相同，一般性要求包括：创立人具有创立基金会的意愿或意思表示，创立人具有完全民事行为权利和能力，创立人或者第三人具有可以赠与之财产。基金会创立行为由赠与行为和执行行为构成，赠与物成为基金会初始财产。


对于赠与，如果发生权益争议如何认定？笔者认为，赠与是创立人或第三人的单方法律行为，其物权随基金会章程签署发生转移。创立人或第三人为物权所有人的先决条件是具有创立基金会的意愿，物权所有人在赠与发生时放弃权利，继由基金会享有，创立人或第三人不再为物权所有人。如果发生争议并诉至法院，应当对赠与发生的权利转移予以认定。当然，创立人或第三人财产必须是其本人财产，共有财产或合伙财产是否可以成为赠与物需要赠与人与共有人商定。


二、赠与的效力


当赠与物物权转移，基金会对赠与物的权利受法律保护。一些国家法律规定，赠与人或第三人赠与财产给基金会，其法定继承人或债权人要求撤销赠与或裁定赠与行为无效，法院不予支持，除非债权人证明创立人创立基金会行为旨在逃避债务。


基金会订立章程时，需要考虑创立人的创立和捐赠行为是否违反公共秩序或者强行法规定。如果发生赠与人的赠与物为非法所得或信托财产，赠与物物权转移给基金会时赠与行为是否有效，法律一般仅原则规定为任何合法财产。如果创立人是信托财产受托人，其违反信托契约将信托财产作为本人财产捐赠的行为不应在此合法财产范围内。


对于如何识别合法财产，司法认定确存难度。实践中，创立基金会并捐赠财产必须履行财产来源合法的验证手续或提供相关证明文件。现代基金会的财产捐赠程序趋于简化，私益基金会登记后管理委员会开立基金会银行账户接受创立人捐赠或任何第三人捐赠，对于不动产和知识产权的捐赠仅履行相应产权变更及纳税义务，至于捐赠物是否合法，基金会无法识别。这个证明捐赠物合法的举证责任应该由捐赠人承担，受赠与方并无证明赠与物合法性的义务。


创立人或第三人为公司、社团或其他法人组织，签署章程和赠与财产由其授权人执行。通常由法人制作董事会甚至股东会决议，决定捐赠物、数量、方式和时间，同时签署授权书由被授权人执行。捐赠人捐赠行为是否为无权代理或表见代理应由捐赠人承担相应责任。法人捐赠如未涉及非法财产，基金会一般规定捐赠不得撤销。


三、创立人的权利与义务


关于基金会创立前的权利。创立人的权利是签署基金会章程及约定修改章程的规则、任命首任管理人或管理委员会成员、指定受益人、保护人和监管人。创立人在基金会登记注册之前有权声明已签署的章程无效，撤销创立基金会的声明及撤销基金会登记申请。创立人权利还体现在以合同约定意定代理关系，即代理人代理被代理人根据被代理人授权创立基金会，委任管理人、保护人和受益人。


关于基金会创立后的权利。创立人权利可以在基金会章程里予以保留，其权利为个人权利而非章程约定的权利，因此创立人可以将权利保留、让与保护人或受益人。创立人这种权利不是对基金会财产的权利，而是对于影响基金会和管理人的权利，如撤销基金会、解任管理人、变更保护人或受益人和决定剩余财产归属等权利。公益基金会目的是为多数人利益，基金会管理和财产处置以多数人利益为唯一目标。因此，法律限制公益基金会创立人在基金会中的权利，只允许其享有有限度的控制力。公益基金会的创立人保留权利条款不得为了创立人或者其家人亲属利益，不得损害公共利益。此外，创立人对基金会的控制权力过多，会影响基金会管理者履行管理义务。


笔者认为，创立人保留权利是基于对基金会管理委员会或管理人可能超越章程和规则范围的担忧，甚至对管理人能否使基金会目的实现的不信任。在基金会目的无法达到时，创立人最终如何处置基金会财产是创立人最需要保留的权利。管理人为创立人委任并依据章程和规则管理基金会财产，当然，创立人对财产管理的意愿通过管理人实现。但是这种关系与信托关系中的受托人法律地位不同，受托人为财产所有权人同时履行财产管理义务，而基金会管理人只为负有信意义务的代理人依据章程和规则履行管理义务。前者是信托关系，而后者为代理关系。


创立人应在章程或规则中约定保留基金会解散或清盘时财产分配的最终处置权和成为终身管理成员的权利。当基金会解散，受益人依照章程得到基金会财产收益后，基金会财产是否应该分配给受益人，应该在创立基金会时由创立人在保留权利中体现，因为受益人享有章程和规则约定的受益权。


关于创立人的义务。一旦基金会具备法人资格，创立人应将财产赠与基金会。创立人义务之一是履行债的义务，创立行为成立，赠与在约定的时间内完成。如果创立人未履行赠与义务，基金会可能由于没有财产而解散。笔者认为，创立人未完成之赠与应视为是对基金会未履行的债务，创立人应承担给付及违约责任，基金会作为债权人可以行使请求权，可以诉至法院请求支持权利主张；对于以代理人创立基金会并承诺捐赠但未实现捐赠时，被代理人亦应履行债务清偿义务，基金会也可行使请求权维护权利。


（作者系武汉大学国际法研究所博士研究生）